扭曲的「全國區域計畫」 為何急著公告? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

扭曲的「全國區域計畫」 為何急著公告?

2013年10月17日
作者:朱淑娟

行政院9月9日核備內政部擬定的「全國區域計畫」草案,事前完全未經公聽會等程序,事後被抗議才同意舉辦四場。果然公聽會一開像打開潘朵拉的盒子,所有計畫缺陷完全曝露無遺,且引發更大抗議。但內政部卻早就決定在10月18日依9月9日原核定版本公告實施,根本不管公聽會中民眾說了什麼。

如此一來,「公而不聽」違反程序正義,二來,對問題置之不理違反實質正義,奉勸內政部暫緩公告,否則未來爭議將沒完沒了。

先談「程序面」的問題

原本內政部應擬定「國土計畫法」做為國土合理使用的政策指導,但因「國土計畫法」遲未通過,因此先依「區域計畫法」授權訂定「全國區域計畫」。從1982年起實施的「區域計畫」原有北、中、南、東四個計畫。

依規定每五年應通盤檢討一次,但直到莫拉克風災後才做第一次變更通盤檢討。這次變更原是第二次,後整併成兩級制:全國區域計畫、直轄市及縣(市)區域計畫。

「全國區域計畫」是目前國家最上位的法定計畫,其功能是做為所有縣市擬定區域計畫的指導原則,位階幾乎等同於「國土計畫法」。

然而這樣一部影響國土使用、人民權利義務的重要計畫,從擬定過程、到出了內政部大門、行政院核定,其間完全沒有舉辦公聽會、聽證會,關起門來就要公告。內政部營建署署長許文龍表示,區域計畫本來就沒有公聽會的設計。

但台北大學不動產環境與城鄉環境學系副教授廖本全反問,任何學過政策制定的公務員都知道,政策形成過程需要公民參與機制,再將政策或計畫修得更完善,「何況是這樣一部事關重大、影響深遠的計畫,不用辦公聽會?」

政大地政系助理教授戴秀雄認為,內政部既然強調依法不必做公聽會,但現在又辦四場是在幹嘛,既然辦了當然要將一些問題先弄清楚再公告才合理。

除了未辦公聽會,台灣水資源保育聯盟發言人陳椒華也提出,全國區域計畫變更工業政策、土地使用政策、自來水水質水量保護區,符合環保署「政府政策環境影響評估作業辦法」規定,應做政策環評。

對此內政部的回答竟然是:「沒有規定合國區域計畫應做政策環評」。彰化醫療界聯盟總幹事林世賢說,內政部從字義解釋「區域計畫」不用政策環評毫無意義,因為從實質面來看,區域計畫所涉及的變更就應做政策環評。

許文龍回應將行文環保署,預計18日前公告的版本還有農業、各部會發展政策兩項未完成,年底前再修正報院。如環保署認定該做政策環評則會做。

既然年底還要再報院一次,那表示這個計畫到此尚未完備,而且這個計畫已草擬多年,並沒有急迫性明天非公告不可。因此民間要求完成公聽會、聽證會、政策環評程序,修正計畫後一併公告才屬合情、合理、也合法。

對國土的想像是什麼?

再談「實質面」的問題,這本「全國區域計畫」草案存在太多問題。

戴秀雄說,「既然要做為上位指導計畫,總該對國土有點積極的想像吧?」他舉例,對東部的想像是什麼、農地的規畫是什麼、那些城市已經過度開發應該控管、開發優先順序是什麼、管理方法又是什麼….」但很遺憾這些在全國區域計畫中完全看不到。

以土地利用為例,原本的區域計畫變更一通分為「限制發展區」、「條件發展區」、「一般發展區」,新版改成「一、二級環境敏感區」,內容拿掉原計畫中的「限制」、「禁止」,換成「避免」。

內政部營建署綜計組組長陳繼鳴說,「區域計畫法」並沒有授權可以做禁止、限制,新版全國區域計畫把這兩個名稱改掉是回到合法狀態。他強調實質上並未鬆綁開發,因為「第一級環境敏感區」就是過去的「限制發展區」,「第二級環境敏感區」就是過去的「條件發展區」。

但請問,「禁止」會等於「避免」嗎?官員在修改政策只想到如何合法這種層次嗎?難道不能反過來修「區域計畫法」,把禁止、限制入法?

充滿妥協性  禁地開大門

非但如此,整部計畫充滿妥協性,原本應做為上位指導的計畫,卻反過來順應地方政府以及各部會的要求修訂。以這次引發爭議的幾項修訂如下:

一、過去「活動斷層兩側一定範圍」屬於「限制發展地區」,現改名為「環境敏感地區」,而且還降級為「第二級環境敏感地區」(活動斷層、山崩與地滑、土石流),從不能申請任何開發,放寬成有條件開發。

內政部營建署強調,這是經濟部地調所要求改列二級的。

二、過去「重要水庫集水區」屬「限制發展地區」,現修正成兩級:

(1)第1級環境敏感區:供家用及公共給水的水庫集水區,與水資源保育直接相關的環境敏感區(特定水保區、水庫蓄水範圍..)維持限制開發。但其他地區,只要開發者承諾一些汙染控制事項,就可以開發。

(2)第2級環境敏感區:非供家用及公共給水的水庫集水區,可有條件開發。如此一來,未來水源區開大門,所有開發都可以進駐,台灣的水資源將瓦解。

內政部營建署又強調,這個是經濟部水利署要求而修訂。

三、區域計畫將輔導非法工廠就地合法,非都市土地達5公頃,都市土地達3公頃,要求變更成工業區。未達工業區規模,可檢討變更成一般農業區的丁種建築用地。

內政部營建署說,這是配合經濟部的「輔導工登記工廠合法經營方案」。

於是這樣一部充滿妥協性、讓各部會以及地方政府予取予求的全國區域計畫,真如環保團體所說的已淪為「全國區域開發計畫」、或「非都市土地管理計畫」,不要說是否具備上位指導位階,恐怕連存在必要性都受到質疑。

無法「自制」的地方政府  如何「自治」?

此外,許文龍強調,尊重地方 意見是為了落實地方自治精神。但無法「自制」的地方政府如何「自治」?會不會造成國土更大崩壞?在台北場公聽會中,水患治理監督聯盟召集人徐蟬娟就以清境 農場、美麗灣的違法開發請教許文龍:「你能處理地方這種帶頭違法的事,我就相信你可以做到」。

廖本全則認為,全國區域計畫讓開發主動權回到地方,內政部應該先回答的是,如何在計畫中做到扭轉地方可能的不法,否則這樣的授權只是讓地方更有權力作亂。陳椒華則直言,只怕大埔事件將不斷重演。

陳椒華呼籲一部不符合程序正義、實質正義的全國區域計畫,如果強行公告將是國土保育的大倒退,損及政府形象,要求內政部或行政院暫停明天的公告。

舊案、新案主要修正內容對照表。製表:朱淑娟;繪圖:彭瑞祥