清境變更風景區 必要性說不清 60%土地山崩順向坡 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

清境變更風景區 必要性說不清 60%土地山崩順向坡

2014年04月24日
本報2014年4月24日台北訊,特約記者廖靜蕙報導

《看見台灣》從空中看見清境農場,讓整片山頭毫無限制的觀光發展造成的違建、濫墾一覽無遺,並且引發社會極度震驚,原想輕鬆旅遊、欣賞美景,竟是付出國土破碎的代價。這些原申請為農舍的建築,到底該怎麼管理最有效?南投縣政府提出都市計畫變更解套,環保團體則認為,一旦變更都市計畫,根本就是廬山翻版,恐怕又得天災來解決!

矗立在清境,夢幻般的童話城堡。(攝影:吳仁邦)

南投縣府2013年3月11日函送「新訂清境風景特定區計畫」申請書,以台14甲線為軸線,周圍面積約497.89公頃,依據都市計畫,由區域計畫土地變更為風景特定區。經過幾次文書往返,內政部區域計畫委員會提出9大問題,要求修正資料後,辦理行政程序審查會議、現勘及專案小組審查會議。昨(23)日召開第二次區域計畫委員會專案小組會議辦理意見徵詢。

南投縣政府表示,台灣有三大高山農場,清境農場為開發最密集地區,加上近年來廬山災害、霧社水庫淤積,因此考量天然災害逐漸逼近,土地管制有其必要性及急迫性,依據都市計畫法規定提出「新訂清境風景特定區計畫」,認為透過都市計畫管制方式,可落實國土保育政策、管制人為不當開發、強化中部山域特色、提振公共服務水準。

管理不力或缺乏政策工具?

解決清境農場濫墾違建只能靠都市計畫來解決嗎?營建署綜計處代表即問,是管理問題還是法令工具不足?

南投縣政府件建設處處長曾仁隆說,民宿業者都是依照非都市計畫申請農舍,變更都市計畫後,保護區內的民宿一律拆除,環境敏感區也有相關的要求。另一方面,因不能農業使用,將高山農業完全排除;排水方面目前只有簡易自來水設計水保計畫,未來則可要求申請人依地質法、水保法提水土保持計畫。都市計畫提供較多的管理選項。
 
曾仁隆重申,不是為了清境就地合法,無論是否變更都市計畫,都須拆除3.6萬平方公尺、約10000坪樓地板面積。

還給大自然土地,南投縣政府清查清境農場違規民宿。(攝影:吳仁邦)

他說,3月底地調所公布地質敏感地區圖之後,南投縣政府可據此進行分區分級管制,包括地質敏感區若未能通過審查,就必須拆除。拆除的方式包括另覓非地質敏感區土地以地易地,或以社區容積率收入,提供舊合法的建築物補償。

南投縣政府雖於兩年前進入《都市計畫法》申請程序,依據第81條,凍結核發建照,新違建即報即拆,至今累計11件,但依法只能兩年。

誤解地質資料  崩塌區可蓋民宿

不過資料當中,規劃單位在解讀中央地質調查所的資料,有所誤解,使得地調所幾次澄清。

規劃資料上說,6成土地劃定在「潛在」崩塌區以及順向坡,因此不會從完全限制或禁止開發的角度思考;地調所代表澄清,區位所在的崩塌區,現場確認有地表變形,雖未到裸露的程度,但確定有崩塌;因此最後核定是山崩區和順向坡區都是確切的,而非「預測性質」。
 
地調所表示,無論如何分區,都必須進行地質調查。申請都市計畫先進行區域地質調查,收集資料,了解地形坡度問題(有些風景區坡地超過55度),高山板岩,岩體破碎以及向緣侵蝕的問題;評估之後,對照分區再重新審視調整的必要性。

對於氣候變遷調適策略,地調所代表認為,規劃單位應說明氣候變遷的成因,收集參考國家災害防救科技中心資料,特別是過去發生的災害資料,才能發展調適策略。

人口容受力應包含觀光人數

依據簡報說明顯示,規劃團隊依台灣人口數,計算當地可涵養的人口數為3238人,目前常住人口1300人,因此認為還有容納量;對此,有委員提醒規劃單位,當地是觀光區流動人口比常住人口多,仍會帶來的用水、環境污染、承載量的問題,不容忽視,應將常住人口與觀光人數一併計算出可承載的數量,才符合環境承載容量的意涵。

依據規劃單位所言,去年清境旅遊人口約150萬人,換算下來每天平均約4110人;若再加上常住人口,則每天都有5410人;規劃計畫期待能調整為100萬人,換算下來每天約2740人,若再加上常住人口,則每天都有4040人。

委員表示,南投縣政府對於環境容受力的說明,流於道德勸說,不需要都市計畫即能進行。對於140公頃可開發面積開發現況,應以區域計畫分區圖,以及都市計畫分區圖,標示民宿分布以及數量,幫助委員會進一步了解都市計畫變更之必要性。

解決清境問題不是變更土地利用

規劃單位認為,清境現況演變至如此,有其歷史脈絡可循,包括政府為了安置榮民發展高山農業,以及921地震後刻意行銷。不過規劃單位卻漠視聳立於清境巨大的建築量體,大多都是外來者投資,照顧當地居民的政策初衷早已變調。

文化大學景觀學系退休教授楊重信質疑,縣政府十幾年來都不修訂,若無這麼多違章建築,會變更都市計畫嗎?他批,根本是為了讓業者就地合法。

他認為應釐清本案之合法性、正當性;以最低發展為規劃前提,遊客量管制,擬出對社會有益的規劃。而非演變到無法收拾才說非都市計畫無效,並藉機擴大開發。

楊重信說,《都市計畫法》第12條特定計畫區計畫是為「保持優美風景」,強調保持而非發展,應提出具體可行的計畫;變更都市計畫不是用來解決管理單位未善盡職責、失職的問題。

就地合法 錯誤示範破壞國土有利可圖

依據都市計畫法第20條「主要計畫在區域計畫地區範圍者,內政部在訂定或核定前,應先徵詢各該區域計畫機構之意見。」

地球公民基金會董事長廖本全認為,變更都市計畫,意味著區域計畫土地減少,應得到區域計畫土地主管機關(區委會)委員的同意,「怎麼會是依據都市計畫法來決定區域計畫委員該怎麼做?」認為這個程序是有問題的。

對於南投縣政府說本計畫為「管制型都市計畫」,廖本全批為「就地合法型」,只顯示了管理單位失職、失控,也示範破壞國土是有利可圖的,而且破壞到一個極致就可以翻身;都市計畫不能解決問題,只會製造更多問題。

他提到1993年任職營建署時,承辦廬山都市計畫通盤計畫業務,和清境變更都市計畫意圖是一樣的。當時即有委員告訴他,廬山的問題只有颱風可以解決。2008年辛樂克颱風重創台灣以及廬山,有媒體問下一個廬山在哪裡?他回答就在清境。

執法不力 非法令工具不足

地球公民基金會研究專員呂翊齊指出,本案之必要性及合理性薄弱,唯一必須透過都市計畫解決的問題只有將違法民宿劃為風景區,放寬容積率與建蔽率讓違法民宿就地合法。

非都市土地並非缺乏法源,更非無管制功能,例如農舍可蓋多大、如何使用,法律規範的清清楚楚。而無論是水源總量控管、污水處理設施、交通抒解、超限查定、水保處理、地質評估、國土侵佔等問題,皆和都市計畫無關,早就該處理。

呂翊齊指出,未來民宿區正全數被劃為風景區,若依據都市計畫法施行細則,風景區並未限制農業行為及設施,無法解決高山農業問題;區內屬於退輔會的林業用地(將劃為保護區)與遊憩用地(將劃為遊憩區),原本就不是違法旅宿與農業聚集區,轉為都市計畫後頂多維持現狀,並不能導正環境困境。

「廬山」真面目

1986年,南投縣轄內的廬山溫泉區,因非法違建浮濫,縣府制訂「廬山風景特定區」都市計畫首次就地合法,但違法旅館不減反增。

  • 1993年通盤檢討,二次就地合法。
  • 2008年9月辛樂克沖毀三棟飯店。
  • 2009年莫拉克再次重創廬山。
  • 2011年第二次通盤檢討,將立即危害土地變更為保護區。
  • 2012年因深層地滑,南投縣府正式廢止廬山溫泉區,全區遷移。

(資料整理:地球公民基金會)

作者

廖靜蕙

環境記者/自由撰稿人,致力於生物多樣性主流化。從事社工10餘年,認知到再弱勢的人都可以為自己發言,決定轉投生態保育,為無法以人類語言發聲的生命與土地寫報導。現居台北市,有貓、有龜,以及一些過客。個人粉專「小麻通訊」。