海洋環境如何管? 英學者:海陸不分割 產官學串連擬對策 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

海洋環境如何管? 英學者:海陸不分割 產官學串連擬對策

2014年09月12日
本報2014年9月12日高雄訊,林育朱報導

海洋和海岸事務管理之複雜,眾所皆知。2014年9月10~13日由國立高雄海洋科技大學主辦為期4天的「2014年海洋環境管理國際學術研討會」,期望透過眾多國內外學者、官員和NGO人員分享各自經驗和研究成果,激發更多想法。

英國海岸管理經驗

會議初始先由英國卡地夫大學Dr. Rhoda Ballinger介紹著,如同台灣海岸,英國海岸也具有多樣性和許多特殊景觀,而他們同樣面臨海岸侵蝕或後退、人工化、管理不彰等種種人為和自然威脅。Dr. Ballinger描述她嘗試如何使用DPSIR(Drivers-Pressures-State-Impacts-Responses)模型,釐清目前造成海岸變遷的驅動力、壓力、狀態、影響,從而發展英國海岸管理的可能對策(反應),此套系統在歐陸國家促成決策行之有年。

針對英國海岸管理政策,她指出,以往總是部門間各行其是,各種政府法規或計畫各有自行定義的範圍,時常將海陸分割,忽略海岸和海洋常互相影響的事實。而她提出包含從政府管理面、經濟面、社會面、科技面和環境面的對策,包含強化政府部門形成網絡、投入公部門或個人資源、加強社區參與、促成全英國相關權益團體組成Coastal Network等。

雖然英國政府所做仍有不足,但是也在逐漸改變,例如:她提到英國政府曾發展出「Managing flood risk on the Severn Estuary」手冊,在日後發現窒礙難行,因此將原本的決議棄之不用,轉而發展新對策,並且在過程中加入更多相關權益團體/人參與的機會。此外,她也提醒,加強公眾教育始終是面對諸多現存、未來威脅的不二法門。

各個不同政策或計畫所定義的海岸,Dr. Rhoda Ballinger提供

海洋保護區有用嗎? 需搭配公民教育由下而上

對於保護海洋,最直覺想到的方式或許就是設置海洋保護區。然而海洋保護區的設計、甚至成立單位都可能影響到它的成敗或功效。國立海洋大學副教授黃向文以在印尼西北邊Weh Island周邊的兩個保護區為例,闡述著可能的成敗因子。Weh Island有兩個海洋保護區,分別是1982年由印尼政府成立的Weh Island Marine Recreational Park (WMRP)和2010年地方政府成立的Weh Island Marine Protected Area(WMPA),兩者援引的法條和罰則都有所差異。結果顯示受訪者較清楚WMPA的存在,並且認同能從這個保護區的成立獲益,而在WMPA內的執法也受到較多認同。

黃向文作結,以WMPA這種由下而上(Bottom-up)的成立模式,地方政府和相關權益團體人參與越多,越容易成功,形成雙贏局面;在設置時考量分區利用,開放部分區域供漁民使用,才能讓漁民真正從保護區獲利;讓各個層級的政府部門加入,甚至培力和投資負責執法的海軍。

許多研究證實,當民眾所得到的教育或參與程度越高,對海洋保護區越有助益。國立海洋科技博物館助理研究員陳麗淑分享海科館如何透過海洋廢棄物監測行動、公民科學家、繪本分享等加強民眾或兒童教育。此外海科館也招募一般民眾於附近海域進行珊瑚插枝復育或軟絲產房設置,提升民眾參與感,無形也加強他們對於海洋保育的關懷或決心。

養殖、遊憩衝突  調整空間管理為關鍵

海洋提供我們諸多服務,包含漁業、遊憩、運輸等,因此常發生不同使用目的的團體或個人間對於資源的競合。國立高雄海洋科技大學劉文宏副教授和國立成功大學張懿助理教授嘗試以數值分析模型,提出對策解決在台南安平黃金海岸蚵農、港口和水上運動遊憩者間的紛爭。

安平外海為重要的牡蠣養殖區,產量佔全台30%。黃金海岸離岸2公里為蚵農所利用,以浮棚養殖牡蠣,近年更有逐漸靠岸的趨勢,此外離岸500公尺內有民眾進行游泳、衝浪、獨木舟或水上摩托車等活動,因為平坦的沙灘、全年氣候如夏,未來可望水上活動在此蓬勃發展,因此漁業利用和遊憩利用衝突勢必會有升高趨勢。

劉文宏以3種不同海域利用分配情境詢問受訪者,並以數值模型評估環境、社會和經濟受到的衝擊或獲益,最後得出在衝突區(Conflict are)內牡蠣養殖和遊憩利用以3:7的比例使用是當地社會、經濟和環境三者皆贏的情況,雖然可能職缺略微下降,海洋遊憩的收入卻會提高。

當地受訪居民也表示,發展水上遊憩活動將有助於當地經濟收入。然而真正實行的難處在於台南市政府要說服蚵農釋出目前使用海域面積的17.25%,必須提供足夠的補償,同時為較難轉業的年長漁民提供輔導或職缺。

當年安平商港計畫將附近原有牡蠣養殖區劃入貨櫃船的下錨區,因此至今有37%的浮棚位於港區範圍內。此外牡蠣常引來鳳螺,因此吸引其他漁民來此進行捕撈。張懿認為,為解決蚵農、漁民和港區的衝突,應當適度調整此區的空間管理。例如:小於5噸的漁船可在非牡蠣養殖期於1.5海里內作業;大於5噸的漁船則可全年在3海里外作業;而港區範圍內水深小於10米處貨櫃船無法停泊,應該開放蚵農使用。只要認清相關權益團體人之間產生衝突的原因,透過恰當的管理措施可減少不同資源使用者之間的衝突。