保護區治理 讓社會發展與環境保護共存 | 環境資訊中心

保護區治理 讓社會發展與環境保護共存

2014年11月22日
作者:鍾蕙先(澳洲臥龍岡大學國家海洋資源及安全中心博士候選人)

人類發展與自然環境保護兩者的孰輕孰重,是環境治理工作裡長期存在的辯論。保護區管理的發展自1962年以來至今已過了第60個年頭,約每10年召開一次世界國家公園大會,今年在雪梨召開第六屆的世界國家公園大會,呈現出以人本為出發點的保護區治理概念,強調保護區管理是提高社會發展與生態保育兩者之間共存可能性的方式。

2014世界保護區大會,community wall。圖片提供:鍾蕙先

發展與保育的辯論從各屆的討論主軸來看,隨著人類角色在保護區治理工作中的改變,出現了3次翻轉。

1. 1962年與1972年的世界國家公園大會: 經濟活動是降低生物多樣性與環境品質的主因

自70年代環境議題納入公共事務開始,人類活動尤其是經濟活動,被定義為是造成環境汙染與生物多樣性下降的主因。此時環境治理偏向以環境為思考中心,管理策略主要在制止這些人類活動,較少關注環境治理對人類帶來的環境成本。

1962年的世界國家公園大會,首度系統化的介紹以劃設保護區來管理人類活動的環境治理方式。保護區管理,簡而言之,是指透過劃設陸域或海域保護區、保留區或是公園(本文統稱保護區)來管理人類在此區域內的活動,以期達到與環境、生態、或是文化相關的保育目標。保護區治理推廣後的第一個10年,1972 年召開第二個世界國家公園大會,降低人類活動對保護區的影響是首要任務之一。

2. 1982年與1992年的世界國家公園大會: 相關社群可能成為保護區治理下的災民

永續發展的概念在80年代被提出,經濟活動是否能與環境保護和生態保育共存的討論被發起。保護區劃設及其管理對相關社群(resident/community/stakeholder)可能帶來的負面影響與環境成本,在1982年第三屆與1992第四屆世界國家公園大會被正視。

第三屆會議大量的討論保護區管理對人類社會與永續發展可能帶來的負面影響與正面貢獻,第四屆會議主題環繞保護區與人類之間的關係,強調設立公園是為了人類與生物圈的生機(parks for life)。

3. 2003、2014年的世界國家公園大會: 人類是保育工作的核心要素

繼保護區治理對人類社會影響被關注之後,保護區的管理成效在2003年世界國家公園大會開始進行總檢討,包含管理工具、法律與策略的實施成效以及面臨到的困境,與提升生態教育的重要性。

今年在雪梨的會議,以「公園、人、我們的星球」 (Parks, people, planet)為主題,以期透過社群專業與在地經驗的分享,與保護區研究和數位技術的創新,激發出能有效率的「最大化保育價值與最小化保育成本」的治理方式,以維持社會功能的正常運作。在2003年與2014年的兩次會議,人類成為保護區治理工作的核心要素

2014年世界國家公園大會:從社會關懷出發的保護區管理策略

人類的角色,特別是與保護區相關的社群角色是本屆會議的主要討論之一。為了處理社會經濟發展與自然環境保護的競合問題,以「恢復力」(resilience)的概念治理保護區有其必要性。

IUCN 現任主席章新胜(Zhang Xinsheng)定義「恢復力」為面對未來不確定性的準備,特別是當這個世界變得越來越小、越來越平、越來越熱、越來越擠。

「恢復力」的討論在會議上主要可分為兩個層面,環境生態與人類社會的恢復力。在環境生態的恢復力方面,保護區被認為是處理未來不確定性的方法之一,適當的保護區劃設與管理,可降低自然災害及環境成本、提高糧食安全,進而維持社會功能的正常運作。

本屆會議檢視「愛知目標」(Aichi target)的履行度,在愛知目標中,陸域保護區範圍應在2020年達到全球陸域面積的17%,目前實踐成果是15.4%;海洋保護區則須達到全球海洋面積的10%,目前覆蓋比例是3.4%。

關於人類社會的恢復力,包含人類對於環境治理成本的承受力,與社會功能在不確定的未來是否能持續正常運作。方法包含提高社群對生態保育意識、重視社群專業與經驗、增強社群與保護區主管機關的夥伴關係、提升政策過程的透明度,以及公平與正義的分配保護區所衍生的利益與成本。可看出保護區角色不只是一種保護環境與生態資源的方法,同時也是永續社會與經濟發展的途徑。

這個概念將反映在一份名為「雪梨承諾」(The Promise of Sydney)的新社會契約(New Social Compact),本屆世界公園大會將依據各討論主題的成果起草這份契約,內容將納入提升人類社會與生態環境恢復力的原則和行動,以期達成環境、生物與文化多樣性的保護目標,並實踐社會正義。