農舍炒作不利農業發展 農委會擬修法規範農民資格

假農舍入侵農地議題，自2月宜蘭縣政府暫停核發農民資格、農舍建造執照及農業設施容許使用證明，至今仍延燒。農委會也趁這波民氣可用，提出修法，包括增訂申請人應為直接從事農業生產之自然人，須檢附經營計畫，由地方政府審查不影響農業生產環境及農村發展；在承受人方面則應符合農民條件。

由於各方爭論不休，上週五（12日），台灣農村經濟學會、台大農業經濟學系及中興大學國際農業研究中心即舉辦「農地農用及農舍」論壇，邀請農委會企劃處、水保局闡明農地政策，以及如何避免假農舍侵害農地。

「農地農用及農舍」論壇邀請農委會企劃處、水保局闡明農地政策及如何避免假農舍侵害農地。攝影：廖靜蕙。

農舍興建資格限制  爭議大、難入法

農委會數據指出，為確保糧食安全，在國外農產品輸入受阻時，如以每人每日基本熱量2000～2100大卡需求為準，種植國內適作之稻米、甘藷等主糧，耕地需求總面積為74萬~81萬公頃。

※2014年法定耕地面積統計表（製表：農委會企劃處；單位：公頃）

農委會水保局組長陳榮俊指出，農業用地興建農舍辦法自2001年實施以來，未能落實農舍原有政策目標，使農地成為炒作對象，影響農業生產環境及農村發展。

內政部與農委會於2013年7月1日修正公告17條文，包括增訂不得申請興建農舍之土地使用地類別、最小興建面積規定、5年內曾取得建照不得再申請、應符合放流水標準、定期檢查與處理機制等規定，以杜絕1坪農舍、連續申請興建等不合理現象。

但有關農民身分認定、農民申請興建農舍資格等議題，卻因當時各界爭議太大，未納入修正。為解決農舍興建根本問題，農委會於去（2014）年檢討分析農民身分認定與資格。

農舍非農有  皆處都會邊緣

依營建署全國建管資料分析，2000～2014年3月，全國農舍案件共有28,405件。數量前五名為宜蘭縣、南投縣、桃園縣、苗栗縣、新竹縣，位置皆緊鄰都會區。

而營建署分析2008～2013年農舍起造人共16,338筆資料中，具農保或健保第3類被保險人只占38.8%。

再以宜蘭縣政府2009～2014年房屋稅稅籍分析，新建農舍3,409案，3年內移轉者高達2,094案（不含繼承），短期內轉移比率則達61.43%；而5年內移轉案件之承受人具農保身分者僅佔6.7%。

對此，農委會認為農舍申請人是否實際從事農業經營的查核機制，須嚴格檢討，並列為優先修法。水保局副局長林長立表示，農舍是因為經營農業有需要才申請，是特許的。此次修法主要是農民資格的認定，確定為直接從事生產者，例如具備農保、健保第三類等條件；有些在外兼差者雖為勞保資格，仍可以購買資材、銷售的憑證來證明。

確認務農者身分  保障農地農用

農委會企劃處處長曹紹徽表示，農發條例在2000年修法之前，農地所有權一定屬於自耕農，所有農民福利、補貼，都以持有農地為依據。農發條例修法後，自然人都可買賣農地，但管理手段並未跟上，導致領老農津貼者可能不是農民、參加農保者不務農，蓋農舍、住農舍的，也不是從農的人；如此不正常發展，不但妨礙農業，也浪費農業施政資源。

要改革不容易，改革老農津貼花了1年研究、規劃分析、提出草案；又花了1年排除阻礙。農保也透過與內政部合作修法，投保人數從145萬大幅降低到138萬，讓農業資源得以有效運用。

對於輿論認為，農地政策已調整為管地不管人，為何還要限制只有農民才可興建農舍？農委會企劃處農地科科長王玉真表示，雖然農發條例修正後開放一般自然人能自由買賣農地，但農地仍應作農用。

意即取得農地者應為從農者，而農地須農用、農舍與農業經營不可分離；只有在此條件下，農民才能興建農舍。

炒作農地農舍  農業政策難推動

而限制農舍興建是否影響農地價格？王玉真說，當農舍被當作與農業經營完全無關的純住宅使用，被視同一般房地產成為投資炒作標的；再加上鄰近都會區、交通可及性高，休閒觀光盛行等條件下，更帶動農舍及農地交易頻繁，價格將居高不下。

農舍炒作有礙台灣農業發展。圖片來源：台灣農村陣線。

相對地，農地價格過高影響有意務農者取得農地，尤其新進農民或青年農民，或想擴大經營的佃農，也造成農業政策推動困難。

至於限制農舍承受人是農民，將使農民貸款資金被套牢、影響生計的說法並不成立。王玉真說，全台蓋最多農舍的前五大縣市，在農會貸款約137億元，有9成用來自住，1成則是投資。而申請貸款者中，有68%皆是不具農保及健保第三類保險的非農民，意謂著農地價格合理下跌，受影響者主要是這些將農地視為投資標的的非農民。

最近媒體一報導農舍要修法，就出現搶建。王玉真表示，若是真農民根本不需如此，顯示限制農舍興建有助農地價格合法化，對農業放款及農業發展具正面效益。

農地視為資源分級  耕地目標79萬公頃

針對確保農地資源妥善運用，曹紹徽則表示，農委會已調查了優良農地區位，接著是與內政部區域計畫銜接，至少維持79萬公頃農地，與國人每日基本熱量需求相符。農委會將農地資源分類分級利用及管理。農地分為4種：

• 第一種農業用地：具備優良農業生產環境
• 第二種農業用地：可維持糧食生產功能
• 第三種農業用地：受交通等外在因素干擾之農業地區
• 第四種農業用地：擁有糧食生產功能且位於坡地之農地

基於糧食安全目標及因應各產業發展之用地需求，各市縣農地控管量及區位，將以農1、農2、農4總和為原則。

王玉真進一步說明，全國區域計畫已把農地資源總量列入控管，盡量避免變更，以農業用途優先；若遇無可避免變更使用的農地，需進行補償回饋。從上位國土法規修法並加強查緝等層面著手，確保農地面積及農用。（繼續閱讀下篇）

※農委會全國區域計畫農地質量控管參考（製表：農委會企劃處；單位：萬公頃）

註釋：

1.農業用地：依據《農業發展條例》第3條定義，「指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：
（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。
（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。
（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。

2. 耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。

編輯註：原文1000多人，是根據現場曹紹徽口述，經陳節如國會辦公室指正，應為138萬人，已修訂本文，並加註說明。