重拾「以農立國」價值 立院再啟《農業基本法》制定

台灣農業人口均齡62歲，農業人力條件比其他國家更嚴苛。攝影：廖靜蕙

農基法制定十年未竟  解決農地流失、人才斷層為首要

政府雖召集學者專家草擬「農業基本法」，十年未竟。這會期則由蘇震清等20位立委提出「農業基本法」草案，基本政策上提出四項規範，包括糧食安全、農業經營與輔導、農民與農村、及農業生態維護。

過去台灣主要的農業發展由1973年制訂的《農業發展條例》主導，然而40多年來農業環境變化快速，農業發展仍著重農業生產及農地管理，但這並非等同農業的全貌。台大農業經濟系教授吳榮杰認為，應有一部全面思考國家農業政策，朝向一致性發展的農業基本法，讓台灣農業更加健全。

與會人士一致指出台灣農業面臨農地流失、人才老化斷層嚴重問題，基本法必須能解決這些長期結構性問題。台大生物產業傳播暨發展學系副教授王俊豪即指出，台灣農業基礎結構面臨的問題和全球差不多，不同之處在於家庭農場、耕地面積小，以及農民老化比其他國家更嚴重。依據2012年資料，全台78萬農戶，農民平均年齡62歲，耕地面積0.7公頃，但仍止不住隨著繼承不斷切割的事實。

他說，若單看農民數量和產值，全世界都面臨持續下降的處境，但農業不只是經濟功能，歐盟近年來不斷強調農業的多功能價值，當經濟功能喪失，就回到社會文化環境面向思索其不可替代的價值。

相較於農企業，一旦土地集中於企業手中，即朝農業科技園區、土地開發，使得耕地資源消失，應以家庭農場守護農地、生產糧食。「農村是自然環境與都市之間的緩衝地帶，只有將土地交給小農農地農用，才能守護糧食及國土安全。」王俊豪指出。

但小農和大農又該怎麼分？東華大學東台灣中心博後研究員吳勁毅說，小農大農不是以面積，而是以人來界定，例如德國，當勞動力來自家庭，才算家庭農業；一個家庭可以養牛養羊，可以耕種上百公頃，也可以只有6公頃，重點不是面積而是經營者以及經營體。若農業經營土地不明確，目前所做的管制農業行為都形同虛設。

幫新農取得耕地  國家研究應提供農民好處

「農地從管地管人到管地不管人，到管地不管有錢人，農村青年在家鄉成為外地人的佃農。」花蓮縣玉里鎮農業課課長高明・帕桑說，在基層，每天都在蓋「今天合法、明日違法農地興建房舍」的章。

農業除了生產的經濟效益，更具有社會文化、國土保安等眾多價值，應以國家政策導引維繫多功能。圖為花蓮清水部落有機田。攝影：廖靜蕙

他認為，協助青年農民租地取得須落實政策。目前農地出租人、承租人，都已私下談好才去農會簽約，這只會讓大農更大，原本期待協助新農的農地銀行計畫無從使力。

他舉輔導小農的經驗說明，參與農戶1甲1期增加10萬元收入，由此帶動合理化用藥施肥，轉型友善、有機農法；但是，除了有機農業，他建議也要照顧友善土地生產的農民，太過嚴格的界線，反而會造成有機農業的退化。

對於農改場四處兜售「技術移轉」，他質疑何以國家研究要等企業家和業者享受後才回到農民身上？這點十分不合理。

台大農業經濟系教授張靜貞建議，推動新農業應追求效率利潤與環境永續之間的平衡，農業部門對外談判，應設置國際貿易小組，負責談判和研擬對策；而從土地到餐桌如何減少浪費應為政策一環，他舉聯合國資料，從採收到消費，一年約13億噸食物浪費，佔供應量的1/3，歐盟、美國、聯合國因此訂下2030年要減少一半的浪費，APEC也訂下2020年減少10%的目標，在我國農業基本法應凸顯這個精神。

女農角色遭忽略  應重新定位

此次，幾位與會人士都關注女性在農業以及守護環境扮演的重要角色，應以政策保障。中華民國農民團體幹部聯合訓練協會秘書長王志文舉日韓農業法為例，有相當大的篇幅提及農業者培育，包括女性務農的輔導支援，但是台灣過去在政策上對女性從農著墨不深。

成功大學人文社會科學中心博後研究員鍾怡婷也認為，無論是農村女性從生食到熟食的生產者角色，和都市女性負責餐桌飲食的角色，都顯示女性在農業的重要角色，基本法應納入思考。

解決農地問題  基本法、農發條例同步修正

「農業被視為問題、弱勢，需要政府補助，這種想法完全錯誤，農業生產不只是每年400億產值，更提供環境、社會、文化價值以及生態多功能，若將這些換算成產值，約佔GPD的11%。」農委會副主任委員陳吉仲指出，這比石化業上下游產業加起來佔4%還多，這些效果由全民共享，應由國家提供經費補償。農業預算雖從400億增加到1200億，但農民所得來自農業的收入，每戶只有20多萬，顯示各種政策的執行，效率應該有提高的空間，因此將盤點所有的政策，可以照顧到農民。

陳吉仲說，將近一半農家平均面積不到0.4公頃，土地問題沒解決，花再多政府經費都無法解決。農地需要多少，這問題從來沒有講清楚，農委會未來將對此提出產銷政策，長期還是要透過基本法、農發條例的修改才能解決土地的問題。

此外，台灣營養不足的人口，從3.8%增加到7%以上，有100多萬人吃不飽、營養不足；對此，陳吉仲承諾，政府責無旁貸讓消費者購買安全的農產品、照顧這些弱勢族群，建立糧食安全體系。

主席立委蔡培慧表示，政府應建立土地儲備制度，新進農民重整農業生產隊伍，才能建立穩定的產銷結構，及特定優良農作物出口；另方面，面對極端氣候衝擊，也應逐步盡力推動農業保險。從土地到餐桌，農業基本法不只是農民的事情，也是消費者吃得安全健康的基礎，農地安全是食安的根本。

這場公聽會是制定農業基本法的起步，期待以兩年時間到各基層說明、推動，收集農民的意見，讓台灣農業發展受到保障及重視。