近年來，由於基因改造作物與其衍生食品，迅速進入消費市場而引起全球關心這項新科技，是否會對人類健康及生態與生物多樣性，帶來負面影響。聯合國下生物多樣性公約組織於今年1月通過全球矚目的生物安全議定書，並於今年5月起開放各國簽署，預期年底將會生效。此生物安全議定書，勢必將對我國經貿、科技帶來至深至遠之衝擊。本文因此描述介紹此一議定書之形成背景，及其精神與對全球經貿與科技發展之可能影響。
背 景
由於美國政府寬鬆的態度與企業界的積極，北美地區自1990年代開始計畫性地快速並大規模的推出轉基因作物，迅速搶占全球市場。數年間幾已席捲全球農業生產態勢。在北美洲國家之強力推動與品種競爭之商業優勢下，轉基因作物之栽培面積，已由1987年僅5種進行小規模田間試驗，擴展到1996年全球之430萬公頃，再迅速增加到1999年全球約一億公頃(美加8,100萬，阿根廷1,600萬，中國100萬，澳洲100萬公頃)。商業栽種基因轉殖作物國家，也從1992的1國(中國，但規模不大)，到1996年6個國家，1998年9個國家，1999年底時的12個國家。其中所佔美國栽種面積比例(1999年)，轉基因玉米37%、黃豆47%、棉花48%、菜油籽35%。國際間現已警覺其嚴重性，因此包括WTO, FAO, APEC, UNEP, UNIDO, ICGEB, OECD, CBD等重要國際組織，已著手規劃研擬規範機制。其等目的與理由，並非僅單純就其產品安全性考量，其中並包含政治、經濟、貿易、環境與競爭等等複雜因素。
生物安全議定書
由聯合國環境規劃總署(UNEP)推動於1993年組成之生物多樣性公約組織(CBD, Convention on Biological Diversity，至2000年5月已有177個締約方)，所推動之生物安全議定書(Biosafety Protocol)，是第一個國際性且影響層次最為深遠的公約。生物多樣性公約組織自1995第一次締約方會議(First Conference of the Parties, COP-1)時，即依據生物多樣性公約19.3條成立不限成員之生物安全專家小組(Open-ended Ad Hoc Group of Experts on Biosafety)，其後發展為生物安全工作小組(Open-ended Ad Hoc Working Group on Biosafety, BSWG)。在近5年，全球百餘國家高級官員、科學家等經過6次正式會議協商努力，原定於1999年2月於哥倫比亞Cartagena舉行之締約方特別會議中通過。雖因不同利益集團歧見過深，以致該次會議未能達成共識，但與會代表咸認該次會議在許多方面之突破與成就，因此決議日後所能通過之正式議定書，其名稱為Cartagena Protocol on Biosafety。其後再經3次之非正式協商之努力，終於在全球矚目下於2000年1月底在加拿大蒙特婁召開之締約方特別會議復會中正式通過此一影響深遠之議定書。
生物安全議定書包括前言、四十條法約、與三項附錄。主要精神與規範為，在基於預防性的原則下，盼能藉由此國際公約確保基因改性活體在國際間越境運輸能被安全的運送、處理與使用，並且確保基因改性活體(Living modified organism, LMO)不會對生物多樣性與人類健康，產生負面的影響。議定書中對於LMO的定義為任何經由現代生物技術所獲得擁有新的遺傳物質組合之具生命現象之生命體，包括無法生育之生命體(sterile organisms)、病毒及裸露之病毒核酸(viroids)。所謂的現代生物技術則為體外核酸技術包括重組與直接注入DNA，及超越分類中科以上的細胞融合技術。但是基於現實、科技發展與人類健康的需要，做為醫藥用之商品、或科技研發等明確限制使用目的與場所、與僅供過境轉移等目的之LMOs，則不在此議定書之限制項目內。
生物安全議定書雖終在大家都恐懼再次失敗流會的情況下，鬆散妥協的通過了主要架構。雖然各方都認為議定書中，尚有許多模糊地帶與寬鬆字眼待加強，但是也多認為"The perfect is the enemy of the good" 。因此，全球各集團陣營均宣稱雖不圓滿但都能接受，並決議於議定書生效2年後再檢討其中之若干項之缺失。依公約條文與聯合國運作慣例，此一生物安全議定書將於第50國國家簽署並完成立法批准認可後的90天開始生效。議定書於本年5月底在東非肯亞首都奈若比近郊聯合國環境規劃總署(UNEP)總部舉行的生物多樣性公約組織第5次締約方大會(CBD COP-5)開放簽署，立即獲得包括幾乎西歐全部國家在內的全球69個國家之元首或全權授命代表完成簽署程序(Signatories) (圖一)。預期在今年底至明年初間，其等簽署國將陸續完成國內立法機構批准認可(ratify)之程序而生效。由於此公約的國際位階為聯合國下之公約組織，因此議定書除可供尚未建立國內立法的國家直接採行相關運作之法條依據外，議定書一旦生效後其運作規範將為全球所應遵行之最低標準。各國內法可訂定較其更嚴運作規範加以執行，但國內法之規範若較其寬鬆者，則將依此議定書規範執行。由於議定書中尚有許多模糊與寬鬆地帶，而國內相關立法亦不完備。因此，明年起與經濟、科技、民生與環境等攸關重大的全球GMOs之國際貿易與輸送，將會結構性地發生重大且深遠之影響與衝擊。筆者等有幸完整並全程參與1999年2月、2000年1月、與2000 年5 月之三次關鍵會議，僅將議定書中幾項重要義函與主要爭議描述如後，供各界參考。
各相關國家之立場
經過多年的談判，176個生物多樣性公約組織締約方會員國家態度立場，已清晰並形成五大談判集團，分別為Miami Group (Canada, Chile, Argentina, Uruguay and Australia, the United States); EU (European Union); CEE (Central and Eastern European countries); Compromise Group (Japan, Mexico, New Zealand, Norway, South Korea, Singapore, and Switzerland), Like-Minded Group (essentially developing countries)。為爭取國家與區域間內之最高利益，各與會國均派出高階主管官員親自參與斡旋談判；在2000年1月於蒙特婁召開之締約方特別會議最後回合談判中，歐洲地區由歐盟環境總署長Margot Wallstrom帶領10位歐洲成員國家環境部長參與；美國也在會議進行至關鍵後期時，改派並提升首席代表為國務次卿Frank E. Loy。在上述五大陣營中，Miami Group為主要穀類及農產品輸出國，之間又以美國、加拿大、阿根廷為目前全球主要GMO輸出國，因此相當程度反對生物安全議定書的通過。幾次會議多半是其他四組陣營對抗Miami Group陣營。
Like-Minded Group雖是最積極推動生物安全議定書，且成員國家最多之陣營，但主要能與Miami Group陣營抗衡者，仍為EU與日本。值得注意的是，中國大陸雖列名且政治傾向上在Like-Minded Group陣營，且擁有可能是全球最大的消費市場，但會議中多數時間都低調參與。可能是因為中國大陸不但是全球最早商業栽種GMOs的國家，且仍堅持繼續積極發展GMOs。目前中國已有超過百萬公頃面積以上之GMOs作物種植，日後甚或可能成為GMOs輸出國。北京官方估計，至2030年時，中國人口將增加到16億，糧食供應需增加目前的60%以上，因此中國自認無法像歐美般吃飽穿暖後有揮霍的空間去質疑GMOs的安全性。在兩害相權下，至少目前中國的政策選擇接受GMOs。
Monsanto公司的抗蟲GM棉花於1997引進大陸，不到兩年時間即佔中國河北省超過90%以上之栽種面積；其原因除抗蟲GM棉花可有效減少蟲害造成之收成損失外，中國目前亦無法提供有效足夠的裝備，供棉農使用於栽種傳統棉花時每年需噴灑10-12次劇毒農藥時的保護裝備。大陸官方(中科院)近期也公開表示，將於2005到2010年間，推廣各種GMOs至全國50%以上之栽培面積。
公約重要內容與影響
雖然本議定書限制標的僅為LMO，並未規範任何加工食品的食品安全議題，但已明顯暗示GMO食品不同於一般食品。這點或許是Miami Group最失敗的地方，因為至少美國一向認為GMO食品與一般食品是無所且不需區分的。在全球各國家態度方面，美國與加拿大，基本上認為利用分子生物為基礎所發展之現代生物技術所改良之轉基因作物，與早期之傳統育種方式，並無本質上之差異，只是精確性與效率的提高。因此，基本上並無特別規範機構。轉基因作物之管理，是以產品為基礎(product-based)之管理模式，審查其安全性。因此，只要通過最終產品審查，轉基因作物將如傳統產品般，不須再另行標示。日本及大部分歐盟國家，則多採取以技術為基礎(technology-based)之管理模式，認為重組DNA技術本身即具有潛在的危險性，因此在過程中即需逐步審查，終產品也需特別標示。
Miami Group最無法接受的是，根據條約中precautionary principle，進口國可在認為可能將對環境或人類健康危害，即便無法執行評估或缺乏完整科學根據證實確實有害的情況下，仍可拒絕LMO產品之進口。事實上，生物安全議定書的確是現有國際公約中，最延伸涵蓋預防觀念之條款；其未雨綢繆之處，自然是仁智互見。Miami Group始終強調這與WTO自由貿易精神，及抵制貿易須有科學證據依據等之精神衝突。Miami Group在歷次會議中，均強調世界人口預計於2020年時將達75億，其中63億生活於開發中國家，且暗示GMO作物的發展有助於全人類總體健康熱量的需求，此為以美加為主的主要穀物輸出國之主要反對理由。另一方面，美國在 1999農產品輸出金額約500億美金。此重大經濟利益，也是美國政府不能輕忽的。因此Miami Group很可能日後迴避生物安全議定書，而直接訴諸WTO裁決。
議定書中現階段將不強調原料或製成產品之標示。出口國最多僅須著名"可能含有"之字樣。但議定書中同意，在議定書條約生效2年後再檢討是否需要更詳盡標示。此精神有利於GMOs 進出口國至少爭取2年以上的緩衝時間，評估是否有能力執行與落實標示，且是否合乎經濟效益。例如日本JAS法修正時，要求於2001年4月起，需標定的30項是否含GMOs產品中包括黃豆、豆腐、豆粉等，但不包括醬油、玉米片等深度加工產品。其原因，一方面當然是因為深度加工程序如發酵、高溫等，應已破壞可能潛在有害物質，而不須標示；另一方面，這類深度加工產品，有實質上檢驗困難之事實，而無法要求。在查驗認證方面，歐美國家已有相當能力與經驗，並已擴展到私人公司，以生技服務業性質，協助政府民間做檢驗或認證之工作。但是大多數GMOs進口國目前仍缺少令人信服的檢驗制度與能力。另一方面，由於主要生產國美加等地並無嚴謹田間種植與採收之區隔。嚴格區分GMO產品是否合乎經濟效益或甚至是否可行，均不無疑問。美國最大的黃豆處理加工業之一Central Soya Company (Fort Wayne, IN, USA)，曾在1997時嘗試特別保留一穀倉，盡其一切地嚴格限制Roundup Ready soybeans(一種基因轉殖黃豆，能耐抗殺草劑)的進入，以便符合歐盟規範以銷往歐洲。但即便經過嚴格管控，丹麥官方仍可在其中抽驗2,891粒黃豆進行發芽試驗中，發現仍有2粒(<0.07%)抗Roundup殺草劑。
GMOs出口國爭取到的另外優勢為，成功的將LMO分為種植用與食品飼料加工用兩大類，僅做為種植用之LMO須經過十分繁雜的事先告知進口國程序(Advanced Informed Agreement procedure)。並且，做為食品飼料加工用途之LMO，也可以大宗運輸而不須分離(segregation of bulk shipments)。用為食品、飼料、與加工用途者則僅需通知設於國際總部之資訊情報交換中心(Clearing House Mechanism, CHM)。
擬議中之生物安全訊息，將多僅經由網際網路公佈與交換，各進口國有義務自行到此資訊中心查閱相關資訊。許多第三世界GMO進口國家，目前甚至尚未有基礎網路建設與基本生物技術能力，這將深遠影響他們獲取必要訊息的方便性與判斷力。但是，議定書條約中，也於多項條款中載明已開發工業國家，需負擔協助第三世界國家網路與生物技術基礎建設之任務，包括技術與財物。事實上，部份開發中國家為充足糧食供應之考量，並非絕對排斥GMOs與其衍生商品，但加入並成為生物安全議定書之締約方後，即可依此要求技術與經濟先進之出口國，對其國內之生物技術與資訊建設提供經援與協助。
現階段生物安全議定書，並未要求需對LMOs與其衍生商品，進行特別標記(label)。至於LMOs與傳統穀物分離運輸問題，如上所述由於主要生產國美加等地並無嚴謹田間種植與採收之區隔，使得現階段分離運輸在技術與經濟上均不可行。雖然議定書中無強制規範分離運輸，但為因應歐盟與其他進口國的日漸強硬立場；美國農業部長 Dan Glickman於本年2月2日宣佈將對美國農民提供長達5-10年5.25%之低利貸款，建立各自農場內的儲存設施，以因應日後可能會發生的分離運輸要求。
至於造成環境與人類健康傷害的賠償問題，則未在此議定書中明確界定。此部份因損害賠償要求，可能會無限地擴及整個環境生態甚至後世子孫福利，而為先進國家所擔憂並要求明確化條列或比照聯合國憲章處理。同時，本議定書與其他世界組織、公約之從屬關係。例如日後若與WTO、FAO等國際組織楬櫫之自由經濟貿易精神或條約有所不一致時之從屬關係；其中尤其與WTO有關植物智慧財產權規範(TRIPs, Trade Relative Aspect of Intellectural Property Rights)的衝突與矛盾，更是爭議焦點。表面上看，歐盟與日本雖都積極限制GMOs產品。但實際上，該等國家政府與產業亦均在積極部署發展GMOs產品，以期趕上與美國日形擴大之技術差距，且確保日後本國之經濟利益。筆者等於上述次出席生物安全議定書之CBD締約方大會時，與部份歐洲國家高級官員私下討論時，渠等均明言歐洲許多先進國家目前樂於配合民氣，對GMOs及相關產品採較嚴格限制之部份理由，即為著眼於藉機阻擋或減緩美國目前在此一領域之絕對優勢，以期能有機會追回。例如歐洲在97到98年間，生物技術公司就由1,036家增加到1,178家(上市公司61增至68家)，增長率13.7%。相對同時期，美國僅從1,274家增加到1,283家(上市公司317增至327家)，增長率僅0.7%。最近一些所謂富含Vit A的黃金米與GMO水稻，也是由瑞士等歐洲國家所開發的；日本則在傳統發酵與釀造用之GMO微生物，有長足之領先。
我國面臨之挑戰
生物安全議定書的通過對我國民生、經貿、與科技之影響，目前尚難評估，但卻絕對需加以重視。我國大宗糧食中有相當大部分依靠美國進口，其必含有GMOs也就不足為奇。筆者等近日曾以PCR偵測標誌基因方式(圖二)檢驗市售黃豆與黃豆製品包括豆漿、豆腐、豆花、豆奶等，亦證實除僅少數一、二種強調使用有機黃豆者外，其餘全部均如預期般地含有抗殺草劑轉殖基因黃豆(Roudup-Ready Soys)之成份。
日本可能是目前全球最大GMOs進口國，為因應修訂JAS對30項產品要求標示是否為含GMO產品後，許多大型食品與穀物加工業者，紛紛宣佈考慮將僅採購日本本國原料，因此反被部份日本國內農業團體視為利多消息。另外，由於以農產品為主原料之蔬果與食品加工業，因原料作物之成份物化性狀的大幅改變，及產品可能含構築GMOs時所用之標誌基因產物，因此亟需發展因應策略，其中包括製程改變及成品檢驗等相關技術的研發及落實應用，均是當務之急。例如現已上市之轉基因番茄品種，因已抑制多種後熟啟動碳水化合物分解酵素，除可延長儲架期限，其中可溶性固形物也增加1%以上，這樣的原料成份改變，可能會影響番茄醬、果醬、果凍等的製造品質。且由於許多GMO產品之發展，為迎合消費者口味而減酸增糖。但原料如此之改變，可能使得一些不知情消費者，因循傳統或家庭型的簡易加工如醃漬等操作條件，因酸不足而易腐敗或無法有效抑制病源菌之滋生。國外近來即有幾起因而造成食品中毒之案例報告。
另外，在地球村全球化的國際趨勢下，區域或經貿體系組織、與非政府組織(NGO)架構，將益形重要；單一國家或政府之談判力量，必將與區域組織與非政府組織妥協。在歷次生物多樣性締約方會議中，除可明顯看出各國為其等最高利益之合縱聯盟外；會場內外之非政府組織實扮演非常強大之推手角色。一些強大的非政府組織如美國生技工業組織(Bio-Industry Organization, BIO)與綠色和平(Greenpeace)等之影響力，遠遠大於許多第三世界小國。對於不易拓展國際空間的我國而言，建立強有力之區域及非政府組織，應對我們日後經貿科技之發展有相當大之助益。
結 語
由於GMOs及其衍生產品的時代，終將到來。國內應未雨綢繆，加強公共推廣與普及教育之準備，讓國人充分明瞭GMOs產品之確實意義並知道GMOs及其衍生產品，亦有其好的一面。例如，可大幅降低農產品生產成本，化肥、殺蟲、殺草劑的減少使用以維護環境生態，營養成份的提高，保健功能的增加，及附帶提升我國生物科技與經貿之競爭力等等。在今年5月於肯亞舉行的生物多樣性公約組織第5次締約方大會兩週會議期間，多數議題都聚焦於生物安全議定書上；閉幕前的高峰部長會議時，各國首席代表幾乎多僅針對生物安全議定書發表建議。
由於生效在即，全球主要國家都一再強調並建議透過國際合作方式，先進國家應立即協助開發中國家提升相關之能力建設與資訊交換機制。因此，加強對GMOs及其衍生產品的檢驗，及其對人類健康與我國生態及生物多樣性的安全風險評估之能力，短期內建立國內之檢驗評估體系，與建立檢查與防範GMOs超越規範之散佈機制等，均應為當務之急。
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■[生物多樣性]生物安全議定書與其影響
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