原基法21條:限縮或擴張原住民土地 立委與原民會主委見解不同 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

原基法21條:限縮或擴張原住民土地 立委與原民會主委見解不同

2017年04月15日
本報2017年4月15日台北訊,特約記者廖靜蕙報導

立法院審查「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」,對於《原住民族基本法》21條原住民族土地認定,仍無法取得共識。

5日原住民族委員會函送「原住民族土地或部落範圍土地劃設辦法」一案,將原住民族土地無分別的認定只能劃入公有土地,引發原住民族普遍不滿,擔心碎裂化的傳統領域範圍,無法實踐恢復傳統文化,面臨更實際的狀況則是部落無從置喙傳統領域上私人土地的開發,使得族人渴望原住民土地的畫設失去實質意義。


杉原灣開發面積比美麗灣飯店大數倍,若傳統領域排除私有土地,部落對此案無從置喙。攝影:廖靜蕙

爭議點出於原基法第21條第一項「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地開發、資源利用、生態保育及學術研究,應諮商並取得原住民族或部落同意或參與,原住民得分享相關利益。」

原基法恢復傳統領域不敵私人利益

其中時代力量三位立委分別就此質詢原住民族委員會主委夷將‧拔路兒。高潞‧以用說,劃設辦法排除私人土地是違反原基法、違法母法精神的作法,很多學者強調不能逾越母法的授權。如果文義不清楚應探求立法者的意見,甚至參酌立法原見。不解何以原民會一而再,再而三地拿私有土地去回答不同層次的問題。質疑劃設辦法能解決眼前族人遇到的問題嗎?

以花蓮瑞祥部落為例,位於瑞穗溫泉特定區範圍的400人部落,目前面對九個大型溫泉飯店開發案,瑞穗溫泉特定區裡面還提到,範圍還可以容許13個大型溫泉飯店,都位於私有土地,一旦原住民族土地排除私有地,即使涉及傳統領域的開發,都不須告知及取得部落同意。

依據原基法20、21條,國家承認原住民土地,並授予原民會進行劃設,如今卻於辦法中排除私有土地。「私有土地的開發和傳統領域的關係,若不能行使知情同意權,對實踐傳統文化不會受影響嗎?」

夷將‧拔路兒認為,諮商同意權會影響私人權益。他說,兩年前修法「原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地」,是將原住民土地限縮為公有地,劃設辦法完全依照法律規定。

高潞‧以用表示,傳統領域排除私人領域無助於原住民對大型開發案的諮商同意權,無異是為財團開發護航。

原民會主動限縮原民土地?

立委林昶佐指出,許多法學專家對原基法21條做出解釋,包括提案修法的鄭天財委員也說明為何如此立法,加入「或部落及其周邊一定範圍內之公有土地從事土地」是因為現有原住民傳統領域中被迫或自行遷移到別地,只有原居住地才算部落土地,新遷移的居住地不算;提案加入「或部落及其周邊一定範圍內之公有土地」。是指除原來部落土地,再加上遷移後部落周邊的公有土地。

他認為限縮為只能劃設部落周邊的公有土地,是曲解文字。

林昶佐舉總統蔡英文在第1次「總統府原住民族歷史正義與轉型正義委員會」六點宣示中,傳統領域是完整空間的概念,是先存在的,這個政府法律上的公有或私有的概念則是後來的,傳統領域包括公有土地和私有土地。

他舉杉原灣開發案,面積比美麗灣大好幾倍,現已通過環評,但尚未過原住民的知情同意權。杉原灣三分之二是私有地,一旦原民會排除私有土地,也就是只要建商放棄另外三分之一土地的租用就通過了。遑論未來還有多少在傳統領域私人土地的開發案,都不用告知、部落同意就可以開發了。

難怪林昶佐說:今天作為原民會主委,應該盡量擴大、寬鬆的解釋,結果卻是限縮解釋。

黃國昌也指出,2015年修正後的爭議文字「原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內之公有土地」,無論站在字義、修法歷史的解釋上,都是在原住民土地外加上部落周遭一定範圍內的公有地,擴張傳統領域的範圍。

傳領範圍=諮商同意權適用範圍=限制私有財產?

台灣原住民政策協會理事蕭世暉對此於臉書表示意見,傳領範圍=諮商同意權適用範圍=限制私有財產是誤導,劃設傳統領域空間範圍與諮商同意權的適用,好比國土範圍跟環評的適用,前者沒直接作用,後者取前者範圍內部分行為項目間接作用在土地;這與水保法劃設保護區直接作用限制土地利用、高度侵犯使用權不同。

「諮商同意權」與環評類似,非限制土地使用,而是對使用土地行為課以規範義務,如開車需遵守交通規則,課責對象是行為不是土地。因為私有地上行為不願被課責,而要求把私有地排除在原民傳領範圍或國土範圍之外,就像開車在私有道路上不願遵守適用在國土範圍的交通規則,而要求將私有地排除在國土範圍之外同樣,「實在太過分了」。

原住民族法律工作部落」指出,認為傳統領域應限於公有土地,是導因於政府官員並沒有先去了解修法的時候的立法意旨,自行依據「法律感情」做解釋所產生的結果。

法律的解釋方法,包括文義解釋、論理解釋、歷史解釋,它比較了原基法第21條第1項於2015年6月9日前後新舊法條文,新法於第一項文字中「原住民族土地」後,增列了「或部落及其周邊一定範圍內的公有土地 」之文字,而成「政府或私人於原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內的公有土地」。

依據2015年6月17日出版的立法院公報(第104卷第51期第53頁 )所載,立法提案人鄭天財委員說「本席特別提出修正動議,增列部落及其周邊一定範圍內之公有土地,政府或私人要從事土地開發等行為時,也應該取得部落的同意」。意即「部落及其周邊一定範圍內之公有土地」中,「其」所指的僅限於「部落」,而不及於「原住民族土地」。也就是,原住民族土地或部落及其周邊一定範圍內的公有土地。

「原住民族土地」之概念,依據原基法第二條之規定,即為傳統領域以及原保地。換言之,原基法第21條之規定中,需要經過原住民族諮商同意權的原住民族土地,並不限於公有土地。什麼才限於公有土地呢?「部落及其周邊一定範圍內的公有土地」才是。

作者

廖靜蕙

環境記者/自由撰稿人,致力於生物多樣性主流化。從事社工10餘年,認知到再弱勢的人都可以為自己發言,決定轉投生態保育,為無法以人類語言發聲的生命與土地寫報導。現居台北市,有貓、有龜,以及一些過客。個人粉專「小麻通訊」。