【公民社會的沉寂】 《境外法》實施 國際組織欲走還留？

早期在中國，只有官方背景或官方許可下才可能對公共事務介入發言，所以1990年代國際組織開始進入中國服務時，國際機構的工作能見度，在社會認知上還是相當隱晦的。

有一些國際組織很早就有中國項目，例如獨立於企業自行運作的洛克斐勒基金會，從20世紀初期就進入中國，從事基層醫療工作，它建設的協和醫院至今仍是北京最頂尖的醫療機構。晚近一些，福特基金會也是許多環保項目相當重要的資金支持者。

到了21世紀，在政策持續走向開放與國際地位提升之下，更多國際組織將資金、觀念、工作方法帶進中國。國際組織的活動也刺激本土企業家成立基金會，開始透過培訓、資助、傳播進一步扶持本土的資助方與NGO形成，形成了屬於中國本土意義的非政府組織生態。

國際組織為中國NGO培訓的一代人才觀念

一直到接近2008年左右，北京奧運帶來的開放風向以及川震救援重建影響，大量國際組織在中國的活動達到鼎盛時期。它們為中國的本土NGO人才養成帶來重要的貢獻。

KC（匿名）是一名境內基金會工作者。他在2008年前後進入一所由香港進入中國的國際機構工作，算是相當早期，而後他轉到本土機構任職，現任為一基金會管理階層。對KC而，言國際組織重要的角色在於觀念啟蒙，他認為國際組織有成熟的觀念以及行業規則，對問題的認識方法，對項目執行的專業評估等等。

早期境外基金會提供中國NGO發展很重要的「話語權」_【註1】、「資金」、「背景知識」。2008年的時候應該是高峰，北京舉辦奧運的時候。

像是廣州就有一批人，例如曲棟舉辦自己的「黃埔培訓」，很多的觀念跟資金背景知識，也都是透過香港傳遞過來。_【註2】

KC認為國際機構培訓了第一代具有真正專職身分的NGO工作者，像他這樣具有境外組織工作經驗的本土公益人，後來轉而為中國本土機構、本土的基金會擔任管理幹部，把機構的價值、規則與方法論帶進中國的本土機構。

境外法通過前夕的國際組織

然而在《境外非政府組織境內活動管理法》通過後，2017元旦起即將實施的前夕，這樣境外組織與境內組織的共生扶持關係，就即將面臨改變。我在2016年9月訪談KC，他描述他所知國際組織這問題的理解。

例如我所知道的一些國際組織是即將撤出，因為可能無法接受新的境外法管理，或者說新法上路之後，你要活動勢必得經過公安部監督管理，有的組織是無法接受這樣的關係的。

以前任職的國際機構是會撤除北京辦公室，因為未來怎麼樣不知道，向公安部申請登記前還必須找到一個掛靠單位，能找到嗎？提出登記申請未必能通過？官方只要一個環節卡住，你就沒路了。_【註3】

縱使公安部登記之後要接受什麼樣的關係？這過程裡面還是有很多變數。所以在中國的項目，在年底之前能接受的資助項目申請都是一次批給三年的資助，因為未來會怎麼真的不知道。（KC口述）

前篇所提到擁有18年NGO資歷的資深行業人士KA，與某大型國際基金會有著長期信任的合作關係，對此《境外法》所可能產生的衝擊，有更激進的答案：

《境外法》通過之後，很多國際團隊都決定要撤出，他們覺得沒必要去公安部登記。很多在華國際組織主要負責人，都被通知要去公安部約談（境外法實施後的）組織登記。他們全部都不去。為什麼不？因為去接受官方約談這對他們（國際組織在華負責人）來說這是一種汙辱。

有一些特別大的基金會，像是比爾蓋茲的基金會，這一類大型國際基金會不需要談，因為國家方面已經認可了。像比如比爾蓋茲來訪中國，領導人接見比爾蓋茲時，這個世界首富跟領導人提兩句話就可以了！ （KA口述）

對官方而言，對國際組織實施監管政策，某種程度是欲意透過控管國際組織，來斷絕某些官方不喜歡的民間組織其所能取得的資源、資訊。對官方而言，不受約束的國際組織有如「防疫漏洞」，甚至對民間不聽話的組織而言，國際組織的資金支持、觀念傳播將是鼓勵民間組織走向政府潛在挑戰者的可能性。

特別是敏感議題例如關係到人權的權利意識團體、維權律師組織、具有發展群眾潛力的組織如勞工議題，這些機構與政府關係特別矛盾。對這些關係緊張的機構，《境外法》勢必要斷絕其境外的資金來源與支持網絡。

然而還是有一些國際組織選擇留下來，而且在境外法上路之後，按照程序開始尋找掛靠單位並向公安部申請登記。這些留下來的國際組織，又有什麼樣的理由。或者說，留下來的國際組織會形成什麼樣的樣態。

反對意見：國際組織不可能離開中國的理由

某一天我拜訪任職於某國際組織資深人員的朋友WS，在餐桌上我們開始爭論起有關國際組織去留的問題。在這個議題裡面，原來我一直以為很多國際組織如同KA所言，將會因新的《境外法》上路而撤出中國，未料我卻得到完全相反的答案。

國際組織不會撤出，你以為有多少人靠這個吃飯？國際資金進入中國太龐大了，這個數目是你想都想不到的！ 你太天真了！

你說要撤出的是那些不聽話的、被認為是想搗蛋的。大部分國際組織、基金會背後事實上還有國際金主，很多牽涉到國際利益的部分，是不能停手的。

現在的國際機構不一定設置中國辦公室，但是多半在中國也有項目，有多少從業人員，如果不給這些人工作機會，誰來解決就業問題？這不就跟維穩背道而馳了嘛？所以你必須知道政府的邏輯，而不是簡單去看這個問題。

太多國際基金會的資金掮客、項目官員都靠中國吃飯，它們會想辦法留下來的。這一些國際資金的金主，他們是不會上到檯面上來的，這些錢總會有人去處理，這些人必須要有充分理由、足夠大規模的地方去化資金啊，那就是中國。（WS口述）

聽到這個震撼性的答案，讓我大吃一驚，原來還有國際資金生態的遊戲規則考量，對很多國際資金掮客而言，他們也是在為國際基金會本身找投資者，而中國是不能失去的項目，或者說是吸引資金的重要「市場」。

突然間我對國際組織的專業化與制度之成熟，又多一層的體會。相較之下，台灣的資助環境可能太過單純，以至於我從未層想過中國NGO的資金流動本身，其規模之大已經足夠形成一個「資本市場」。

留下來，與官方建立新的夥伴關係   

根據2013年，民間自發起的《基金會評價榜》的調查，在中國約有92所境外組織，對中國境內的NGO或民間草根組織的項目提供資助。而中國本土的資助方（企業基金會、公募基金會、大型組織），也大約有100家。

算起來將近200家左右的資助方，總共有多少的資金規模呢？這個數字從未有嚴格權威的估算，然而根據長期觀察公益行業的HA，他為我點破了這些問題：

中國公益行業的資金總和規模，還沒有可以完全成為權威的數據，但最嚴謹的估算是100億（人民幣） ，如果粗放的估算的數字最大規模是1000億（未曾證實過）。因為這個公益行業所能凝聚使用的資金規模已經大到某個程度，是具備一定影響力的力量，所以說這也是官方必須要推動新的階段，或者說收編的理由。因為這個資源很可觀，而政府它是想過問_【註4】。（HA口述）

而有趣的是，另一位朋友RY給我提供了一個非常生動的案例。RY從是生態保育工作，在某個偏遠的少數民族貧困縣推動生態保護項目，政府對某些生態補償是有法律上責任但是始終沒有經費到位。

這些年因為地方政府也是實行KPI、或類似利潤中心制度，也就是省裡面只提供基本的經費補助，其餘額外或者沒有經濟效益的預算就必須靠自己想辦法籌錢。而偏偏這個窮縣原本就是只有挖礦，現在由於該縣挖礦的效益已經不具備競爭力，整個縣的預算就靠省裡面補助，基本上已經沒有額外的經費實施生態保育項目。

因此該縣長期與生態保育機構合作，由這些本土生態保育機構，再去向國際保育組織申請經費，而所得的經費既能夠滿足生態機構的項目需要，也能夠成為地方官員的綠色政績，雙方形成了互惠關係。

對官方立場而言，如同《境外法》第三條規定：「境外組織只能從事經濟、教育、體育、環境保護等九大領域。」官方給予的活動空間，基本上是限定在沒有太大的政治對抗性或潛在社會風險，符合官方期待與政策方向能夠配合的領域，在這些領域，有的地方政府甚至仰賴NGO的效率、籌資與創新能力。

從這個方向來看，官方設定未來ＮＧＯ的定位，就是一種補足官方效率與職能不足的夥伴關係，作為官方治理社會不足的補充，或者說為官方社會治理所用，但也不至於挑戰到官方的一種輔助性存在。（系列專文二，未完待續。回顧前篇）