【愛知目標】挪威如何從漁業補貼邁向以生態為基礎的漁業管理 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

【愛知目標】挪威如何從漁業補貼邁向以生態為基礎的漁業管理

2018年08月28日
作者:吳佳其

對於海岸線長達2萬5千公里的挪威來說,漁業一直都是主要產業。根據聯合國糧農組織(FAO)的資料,2016年挪威漁業和養殖業產量占了全球的1.7%,排名第7,而對挪威本身而言,海產就占其總出口額的10.8%,約有110億美元產值。不過,在全球都面臨魚源枯竭的狀況下,漁業要能維持還要能永續,挪威不但做了很多努力,在管理的思維上也有重要的轉變。

挪威海岸線長達2萬5千公里,漁業一直是重要產業。圖片來源:anpalacios(CC BY 2.0)

挪威海岸線長達2萬5千公里,漁業一直是重要產業。圖片來源:anpalacios(CC BY 2.0)

漁業補貼制度 難解社會問題且加劇過漁問題

早期挪威漁業管理的主要目標是幫助漁業以各種方式增加捕獲量並且改善生產和獲利能力,不過,1960年代後期,過漁(overfishing)問題浮現,如鯡魚(spring spawning herring)魚源崩潰,使得漁業管理政策開始逐漸朝向資源管理。

然而,因為1960、70年代漁獲量不穩定,漁業經濟衰退,政府與挪威漁民組織簽署協定,其中一項重點就是補貼漁業,當時的目的主要是希望讓漁業能撐過短暫的寒冬。不過,補貼很快就成為漁業管理中的必要項目,每年漁民組織都會跟政府協商補貼內容,這個補貼也被用來穩定沿海漁村就業機會和人口。但是,光靠補貼無法解決複雜的社會問題,比如自1970年到2011年,挪威的薪資水準每年約增加1.93%,然而漁獲價值年增加率僅0.87%,漁民無法靠魚價增加來達到基本生活水準,這表示補貼額度必需一再調升;且因漁業補貼造成漁船及捕撈能力大增,使得過漁問題惡化。

1980年代,挪威的漁業補貼額度達到高峰,幾乎是魚價的三分之一,一直到1989年,國際達成共識並簽訂協定移除補貼,挪威成為成功移除漁業補貼的國家之一,漁船和漁民減少、捕撈能力不再快速成長,使得那些還留在漁業的個人勞動力產值和獲利都提升,因而強化產業的經濟永續,而早先以漁業作為維持鄉村人口的功能也獲得減輕,與此同時,在政策的安排下,仍有很多替代性工作,不致造成明顯的失業問題。

移除漁業補貼 改以生態系為基礎的漁業管理

1990年代起,許多國家及國際組織開始採納以生態系為基礎的漁業管理(Ecosystem-based fishery management, EBFM) ,重點是在維繫健康的海洋生態系,以及其所能提供的漁業,不再只著力於最大化特定物種的漁獲量,而是能以生態整體性的思維管理漁業。操作重點在於要能兼顧科學、行政和法規的複雜性,同時要能有效溝通、要有權益關係人的參與以及可簡化管理。

挪威除了自2004年起,結合漁業資源和海洋調查,在科學上開始以整體的概念了解海洋生態系之外,2009年上路的《海洋生物資源法》(Marine Living Resources Act)也納入整體生態系管理的概念,與舊法最大的差異,在於過去管理主要針對商業性海洋漁業資源捕撈行為,新法的標的則是從細菌、海洋哺乳類、海洋植物,到所有野生海洋生物以及其基因遺傳物質都包含在內。法令的原則是將保育和永續利用整合,對挪威的漁業管理來說,這是管理思維的轉變,而立法的目的是確保資源管理可達到永續並且有經濟效益,另外也強調保育和生物多樣性是漁業永續管理中的整體概念。

雖然挪威在漁業管理的主要方式還是針對經濟魚種設定總容許漁獲量(Total Allowance Catch, TAC),但就單一物種的評估會加入生態系的考量,比如訂定毛鱗魚(capelin)的總容許漁獲量時,就會考量鱈魚和毛鱗魚的掠食關係,將鱈魚捕食毛鱗魚的需求數量納入評估。

目前挪威漁獲價值中90%的魚源和物種都已累積足夠的科學資訊與數據,可以用來分析評估,做為管理的依據。雖然要如何把這些資料整合,再轉換成為各魚源各自的總容許漁獲量的管理規則還尚待努力;在此之前,根據此法,仍必須要以預警原則為基礎,也就是說,當人類對生態系了解有限,在不確定漁業會造成何種影響之下,就要以最保守的程度來訂定可捕撈的漁獲量。

漁業效能生態風險評估 挪威自訂各類魚種的管理目標

在以生態系為基礎的漁業管理模式中,挪威也發展出自己的管理方式,稱為漁業效能生態風險評估(Ecological Risk Assessments for the Effects of Fishing, ERAEF),管理上將海洋生物分成最具經濟價值物種、具經濟價值但相關資料尚缺物種、經濟價值較低或沒有商業價值物種、外來種四類(表一),訂定各自的管理目標。過程中,也運用一些簡單的工具,用量化指標和圖表化的方式,以取得對整體管理需求之大方向上的掌握,例如製作魚源種類(如鱈魚、鯡魚、鯖魚等)和相關條件(對魚源了解程度、魚源狀態、漁業造成的死亡率、管理落實程度)的表格,以及漁法(拖網、圍網等)和相關條件(對魚種的選擇性、對尺寸的選擇性、對海床的影響等)的表格,然後就可輕易找出最急迫、需調整或有更新管理需求的標的。

挪威海洋魚源總類和管理目標
表一、挪威海洋魚源總類和管理目標

雖然這些表格不能解決所有資源利用面的問題,因為不論如何,漁業對海洋保育還是會產生一定的影響性,差別僅是程度大小,其他如石油、天然氣產業等,也會對海洋資源使用有不同的看法,不過,透過以上的訊息公開,至少可使不同的權益關係人能有基本資料可以參與討論,也可明確看出需要優先處理的問題。

除了漁業管理外,挪威在2016年墨西哥坎昆舉行的聯合國生物多樣性締約方大會中,也跟另外幾個國家一起提出坎昆承諾加強措施(Cancun Commitments for Enhanced Implementation),包括增加禁止底拖網捕撈的保護區及跨部門的海洋保護區,其中禁止底拖網漁法是為了避免在捕撈目標魚種的同時,破壞海底珊瑚礁棲地,而跨部門的海洋保護區則是整合管理漁業、石油、天然氣等海洋資源保育,這些都是以生態系為基礎的海洋資源管理方式。

雖然國際上以生態為基礎的漁業管理原則是主流,不過目前台灣運用此一概念的管理方式主要是劃設海洋保護區,海洋漁業管理仍較重視主要經濟魚種,尚未以整體生態系不同生物間的關係來實踐漁業管理。而雖然海洋委員會於今(2018)年成立,為我國海洋事務主管機關,但職掌尚未能整合漁業管理,顯示要讓此整體性的海洋資源與漁業管理思維轉變進入政策及法令之中,我們還有一段長路要走。

愛知目標3

到2020年,消除、淘汰或改革危害生物多樣性的獎勵措施,例如補貼政策;在顧及國家的社會經濟條件下,制定並採用有助於保育和永續利用生物多樣性的積極獎勵措施。

愛知目標4

到2020年,各級政府、商業和權益關係人都已採取步驟或計畫,執行永續性的生產和消費,並將使用自然資源的影響控制在安全的生態限度範圍內。

愛知目標6

到2020年,所有的魚類、無脊椎動物及水生植物都能以永續、合法及採用生態系統做法的方式管理和收穫,避免過漁;所有枯竭的魚種都已執行復原計畫和措施,漁撈對受威脅的魚群和脆弱生態系的影響都限於安全的生態限度內。

※ 本文與 行政院農業委員會 林務局  合作刊登