施柏榮:農業的抵抗 當台灣變成「已開發國家」之後? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

施柏榮:農業的抵抗 當台灣變成「已開發國家」之後?

2018年10月22日
文:施柏榮(作家)

美國副貿易代表Dennis Shea在本月13日參加智庫戰略暨國際研究中心(Center for Strategic and International Studies)研討會,提到在世界貿易組織(WTO)最新一次的貿易政策檢視會議(Trade Policy Review)之中,台灣承諾未來不再以「開發中國家」(Developing country)自居。

這對於台灣來說無疑是近兩年最大的事件之一。台灣將可能成為東亞僅次於日本,第二個在WTO中宣稱自己為「已開發國家」(Developed Country)的獨立關稅區(Separate Customs Territory)。

重新定位雲林 農博宣告農業首都地位
台灣定位為已開發國家,將對本國農業產生極大衝擊。圖片來源:雲林縣政府

如果再針對這樣的事件來進行觀察,台灣放棄開發中國家的立場,等同於在貿易談判中,放棄以「特殊與差別待遇」(Special and Differential Treatment)的條款談判機會與立場。那麼台灣為什麼會做這樣的宣稱呢,可以大概歸結出兩個原因:首先,增加台灣加入跨太平洋夥伴全面進步協定(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP)的機率(另一個在區域存的協定為中國主導的RCEP);其次,一如日本日經新聞一篇值得玩味的評論所說,台灣會選擇放棄,是因為希望將自身與中國區分開。然而,無論是哪個因素其實都代表台灣「升級」成已開發國家,並不是因為國內自身的經濟或產業環境的「升級」,而更多是被動屈從於國際競爭的現實與結果。

比較積極的發問是,如何減少台灣農業在此過程中會造成的負面衝擊?

農業向來WTO已開發、開發中國家的角力場

如果我們先不就台灣後續,可能會進一步陷入區域貿易競爭的事實來進行討論。於去年中,一項有關於WTO的事件,事實上更值得台灣農業關注。印度政府下轄的商業與產業部(Ministry of Commerce & Industry, India)在2017年7月,即發表一則訊息,表示印度談判代表團預計將與中國聯合在WTO的部長級會議提案,直至2018年8月份,這項訊息受到證實,印度與中國代表團提案,並向WTO指控諸多「已開發國家」對於其國內的農業補貼(或稱為農業境內總支持)已遠超過在WTO所做的削減承諾。

如果我們再加以細究,這項印度與中國對於已開發國家的要求,事實上與兩項WTO《農業協定》(Agreement on Agriculture)條文有關(主要依循烏拉圭回合改革方案)。首先是第六條「國內支持承諾」(Domestic Support Commitments),明訂除了開發中國家或特殊案例之外,成員對於農業產品的國內支持,不得超過農業生產總值的5%(即對國內的農業補貼不超過該國農產總值的5%);其次是第十五條「特殊與差別待遇」(Special and Differential Treatment)條文,對已開發國家、開發中國家貿易減讓差異認定的共識(開發中國家所做的貿易減讓承諾,可比已開發國家少的原則,相對的也認同開發中國家,可以對本國農業有更多的靈活性的補貼)也就是說,在現有的WTO自由貿易的架構下,除了開發中國家之外,是不允許該國政府透過政策手段,來使本國農業達到「足以扭曲市場機制」的結果。但,也因為這樣的條文對於已開發國家的農業過於苛刻,因此,在WTO相關的談判之中,亞洲除了日本,包含南韓、新加坡、香港等都不願意將自身定位為「已開發國家」。

打擊已開發國家的境內支持,來做為打開對方市場的利器

印度與中國在WTO的提案,事實上不能夠視為單一個事件,它更代表的是一種「開發中大國」對「已開發大國」的競爭策略,也就是它們嘗試採擷已開發國家貿易自由化的論述,針對已開發國家的「境內支持」進行打擊。不過哪些支持內容,是可允許或不允許的,目前仍是爭議所在,而爭議的核心在於:究竟某個國家所施行制度會不會扭曲貿易的效果(如對市場造成價格影響等)

如果要進一步理解這些爭議,會需要對WTO在「境內支持」的三種區分來看——綠色措施(Green Box)、琥珀色措施(Amber Box)、藍色措施(Blue box)。綠色措施,意指不會對於農業生產或者價格造成直接影響的補貼內容;琥珀色措施則又被視為境內總支持(Aggregate Measurement of Support , AMS),即那些直接對於農業生產與價格造成介入的補貼內容,如對於特定農作物的保價收購制度;藍色措施則是限制生產數量的補貼內容(如藉特定農作物產量控制,來防止市場供給過高,產生市場崩盤的情況)。藍色措施多屬於政府調節性的政策手段,像是歐盟、日本、挪威等國家,都不認為藍色措施會扭曲貿易的效果,因此目前尚未被列入須削減的項目,但不代表藍色措施沒有爭議,在印度、中國等開發中大國「特殊與差別待遇」視角來看,歐盟、日本等所自我認定的藍色措施,其實只是「有條件式的琥珀色措施」,也會大幅扭轉貿易效果,同樣必須進行削減。 

那麼,到底什麼樣的境內支持是台灣成為已開發國家後,農業會受到的影響?

顯而易見的,任何會被認定為「琥珀色措施」的政策內容或手段,都是必須削減的項目(比如台灣自1974年即存在的「公糧稻穀保價收購政策」,勢必在台灣變成已開發國家之後,首先必須被迫去除的制度)。即使,台灣在2017開始試辦「稻作直接給付」與「保價收購」雙軌並行制來加以因應之,但這部分仍有兩個問題:第一,稻作直接給付,是否成功替代保價收購制度,以及其替代效果為何?第二,稻作直接給付,台灣雖嘗試將其認定「綠色措施」,但選擇稻作直接給付的農業生產者,採「對地給付」仍具有政策補貼性質,在多邊貿易之下,仍可能被認定為藍色措施,未來台灣進入新一波的區域談判之時,面對東南亞、大洋洲等國家的貿易談判,是否會被認定成需要削減的項目,仍有未知的風險在。

提出敏感性農產項目,運用關稅配額爭取談判時間

哪一項政策、制度是被放置在什麼顏色的措施,從未有過明確定論,更明確來說,哪些境內支持被允許或不允許,不過是全球貿易競爭的手段;在正式談判桌上,大家較量的仍是銓釋、資料舉證的能力(如米酒為民生必須品或消費品)但是當台灣聚焦在境內支持削減的議題,短期來說,更為重要的還是「關稅配額」。

烏拉圭回合談判(Uruguay Round),各國為了降低爭執,允許WTO 會員國可以針對某些敏感性農產項目,擬訂關稅配額(Tariff Rate Quotas, TRQ),也就是進口國可以針對該敏感性項目訂下ㄧ個總額,當超過這個總額之後,該進口國就可以選擇提高關稅,以保護本國農業與生產者(所謂敏感性項目,指那些對該國來說會產生劇烈衝擊的農產項目)。關稅配額,短期對於台灣因應貿易衝擊來說是重要的,因此對內,那就像是可以給予緩衝時間的作法,讓台灣農業可以更有機會來進行調節,但有兩點必須回應的:第一,必須舉證,對於台灣來說什麼是「敏感性農產項目」,以及如何論證或識別其為敏感;第二,在眾多敏感項目的清單之中,如何進行有效評估,提出保護的優先順序。

即使WTO目前處於談判停滯的狀態,但從今年美中貿易競爭來看,貿易競爭從來都不會消失,只會在不同的談判桌上不斷出現,尤其對CPTPP這類多邊貿易協定或是國與國的雙邊貿易協定來說,農業仍會成為談判的重點。因此,可以預期在ㄧ年內,農業即將受到的嚴峻的衝擊,並且直接影響農民生計;這樣的情況甚至不亞於台灣進入WTO的2002當年。也就是因爲這樣,現階段,急須農委會與常駐WTO貿易代表團在非常短的時間內,針對「去除所有農業境內支持,農業生產者直接面對海外農產競爭」為最糟情境,提出短期、長期的總體性因應策略。

大型連鎖店蔬果賣場
大型連鎖店蔬果賣場。本報資料照。

我們需要回歸農業為主體性的因應策略

面對可能而來的劇烈衝擊,可能的因應策略思考如下:

(1)境內農業支持手段,必須從給付轉向農業保險:

由於台灣代表團,已宣稱自己為已開發國家,除了面對極少數沒有農業的國家之外,多數國家勢必將農業提為談判桌上的籌碼。以往,台灣農業都被視為可割捨的項目,以至於成為農業萎縮的主因之一;如今,農委會的主要方針是正確的,也就是朝向綠色措施取代琥珀色措施的方向調整,但要改變長期的結構問題並不容易。但是,歸屬於「所得保險與安全網」以及「自然災害救濟」兩項關於農業保險的措施(包括提高覆蓋率)是必須優先建構的體質。

(2)堅守關稅、關稅配額的彈性化:

關稅配額絕對是短期必須堅守的防線,但此一部分必須農委會結合民間農業生產組織,強化對於實地田野生產資料的掌握(如種植面積與總量、穀料上下游產業鏈等),必須建構粽合性評估指標與模型,提出「敏感性農產項目」的清單,並且提供這些清單予談判代表團(劃定不同農產項目的關稅配額),同時需由行政院層級組織跨部會工作小組,直接劃定分年的目標藍圖,減少貿易競爭所對於台灣農民的影響與災損。

(3)聚焦在農業生產的基礎建設,補充農業生產資料庫:

事實上台灣目前仍然缺乏對於各地農業生產環境內容的掌握,以至於進行相關談判之時,普遍缺少立即時性資料,可以做為佐證。除了現有的數據之外,也須要對接足夠全球比較的方法論與資料,比如被WTO視為重要參考的OECD的「生產者支持估計量」(Producer Support Estimate,PSE)、「消費者支持估計量」(Consumer Support Estimate,CSE)、「一般性支持估計量」(General Services Support Estimate,GSSE)等計算境內總支持的指標與數據,可以思考納入台灣官方正式的統計資料(除OECD之外也必須鎖定其他跨國組織的計算方式),這將有利於對內擬訂發展目標,對外,則可做為談判的佐證基礎資料。

(4)加速《農業基本法》:

台灣農業長期做為屈從的位置,如果從國內產業發展位階來看農業(長期不受重視),也就不難理解,為什麼農業總是台灣貿易競爭下的犧牲品。無論境內支持、貿易配額、農業保護等議題,事實上最大的問題是缺乏ㄧ個以農業、農民為論述主體性的基本法。尤其在氣候變遷、經貿競賽的力度加深的此時,台灣更需要這樣的基本法。

但,我們所擁有的時間並不多。

無論台灣是主動或被動成為已開發國家,經貿競爭對於農業的影響與衝擊絕對是強烈的(試想在賣場中充斥的都是他國的農產品)。面對這樣的情境,短期必須堅守關稅配額的防線,為台灣農業爭取更多的產業調整時間,然後必須將農業扶助的方向,從「補貼」轉向為「保險」。但最為重要的,仍是一本能夠重塑農業主體性的《農業基本法》。

沒有農業基本法的國家,如何能夠成為已開發國家呢?