美國副貿易代表Dennis Shea在本月13日參加智庫戰略暨國際研究中心（Center for Strategic and International Studies）研討會，提到在世界貿易組織（WTO）最新一次的貿易政策檢視會議（Trade Policy Review）之中，台灣承諾未來不再以「開發中國家」（Developing country）自居。
這對於台灣來說無疑是近兩年最大的事件之一。台灣將可能成為東亞僅次於日本，第二個在WTO中宣稱自己為「已開發國家」（Developed Country）的獨立關稅區（Separate Customs Territory）。
如果再針對這樣的事件來進行觀察，台灣放棄開發中國家的立場，等同於在貿易談判中，放棄以「特殊與差別待遇」（Special and Differential Treatment）的條款談判機會與立場。那麼台灣為什麼會做這樣的宣稱呢，可以大概歸結出兩個原因：首先，增加台灣加入跨太平洋夥伴全面進步協定（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）的機率（另一個在區域存的協定為中國主導的RCEP）；其次，一如日本日經新聞一篇值得玩味的評論所說，台灣會選擇放棄，是因為希望將自身與中國區分開。然而，無論是哪個因素其實都代表台灣「升級」成已開發國家，並不是因為國內自身的經濟或產業環境的「升級」，而更多是被動屈從於國際競爭的現實與結果。
比較積極的發問是，如何減少台灣農業在此過程中會造成的負面衝擊？
農業向來WTO已開發、開發中國家的角力場
如果我們先不就台灣後續，可能會進一步陷入區域貿易競爭的事實來進行討論。於去年中，一項有關於WTO的事件，事實上更值得台灣農業關注。印度政府下轄的商業與產業部（Ministry of Commerce & Industry, India）在2017年7月，即發表一則訊息，表示印度談判代表團預計將與中國聯合在WTO的部長級會議提案，直至2018年8月份，這項訊息受到證實，印度與中國代表團提案，並向WTO指控諸多「已開發國家」對於其國內的農業補貼（或稱為農業境內總支持）已遠超過在WTO所做的削減承諾。
如果我們再加以細究，這項印度與中國對於已開發國家的要求，事實上與兩項WTO《農業協定》（Agreement on Agriculture）條文有關（主要依循烏拉圭回合改革方案）。首先是第六條「國內支持承諾」（Domestic Support Commitments），明訂除了開發中國家或特殊案例之外，成員對於農業產品的國內支持，不得超過農業生產總值的5%（即對國內的農業補貼不超過該國農產總值的5%）；其次是第十五條「特殊與差別待遇」（Special and Differential Treatment）條文，對已開發國家、開發中國家貿易減讓差異認定的共識（開發中國家所做的貿易減讓承諾，可比已開發國家少的原則，相對的也認同開發中國家，可以對本國農業有更多的靈活性的補貼）也就是說，在現有的WTO自由貿易的架構下，除了開發中國家之外，是不允許該國政府透過政策手段，來使本國農業達到「足以扭曲市場機制」的結果。但，也因為這樣的條文對於已開發國家的農業過於苛刻，因此，在WTO相關的談判之中，亞洲除了日本，包含南韓、新加坡、香港等都不願意將自身定位為「已開發國家」。
打擊已開發國家的境內支持，來做為打開對方市場的利器
印度與中國在WTO的提案，事實上不能夠視為單一個事件，它更代表的是一種「開發中大國」對「已開發大國」的競爭策略，也就是它們嘗試採擷已開發國家貿易自由化的論述，針對已開發國家的「境內支持」進行打擊。不過哪些支持內容，是可允許或不允許的，目前仍是爭議所在，而爭議的核心在於：究竟某個國家所施行制度會不會扭曲貿易的效果（如對市場造成價格影響等）
如果要進一步理解這些爭議，會需要對WTO在「境內支持」的三種區分來看——綠色措施（Green Box）、琥珀色措施（Amber Box）、藍色措施（Blue box）。綠色措施，意指不會對於農業生產或者價格造成直接影響的補貼內容；琥珀色措施則又被視為境內總支持（Aggregate Measurement of Support , AMS），即那些直接對於農業生產與價格造成介入的補貼內容，如對於特定農作物的保價收購制度；藍色措施則是限制生產數量的補貼內容（如藉特定農作物產量控制，來防止市場供給過高，產生市場崩盤的情況）。藍色措施多屬於政府調節性的政策手段，像是歐盟、日本、挪威等國家，都不認為藍色措施會扭曲貿易的效果，因此目前尚未被列入須削減的項目，但不代表藍色措施沒有爭議，在印度、中國等開發中大國「特殊與差別待遇」視角來看，歐盟、日本等所自我認定的藍色措施，其實只是「有條件式的琥珀色措施」，也會大幅扭轉貿易效果，同樣必須進行削減。
那麼，到底什麼樣的境內支持是台灣成為已開發國家後，農業會受到的影響？
顯而易見的，任何會被認定為「琥珀色措施」的政策內容或手段，都是必須削減的項目（比如台灣自1974年即存在的「公糧稻穀保價收購政策」，勢必在台灣變成已開發國家之後，首先必須被迫去除的制度）。即使，台灣在2017開始試辦「稻作直接給付」與「保價收購」雙軌並行制來加以因應之，但這部分仍有兩個問題：第一，稻作直接給付，是否成功替代保價收購制度，以及其替代效果為何？第二，稻作直接給付，台灣雖嘗試將其認定「綠色措施」，但選擇稻作直接給付的農業生產者，採「對地給付」仍具有政策補貼性質，在多邊貿易之下，仍可能被認定為藍色措施，未來台灣進入新一波的區域談判之時，面對東南亞、大洋洲等國家的貿易談判，是否會被認定成需要削減的項目，仍有未知的風險在。
提出敏感性農產項目，運用關稅配額爭取談判時間
哪一項政策、制度是被放置在什麼顏色的措施，從未有過明確定論，更明確來說，哪些境內支持被允許或不允許，不過是全球貿易競爭的手段；在正式談判桌上，大家較量的仍是銓釋、資料舉證的能力（如米酒為民生必須品或消費品）但是當台灣聚焦在境內支持削減的議題，短期來說，更為重要的還是「關稅配額」。
烏拉圭回合談判（Uruguay Round），各國為了降低爭執，允許WTO 會員國可以針對某些敏感性農產項目，擬訂關稅配額（Tariff Rate Quotas, TRQ），也就是進口國可以針對該敏感性項目訂下ㄧ個總額，當超過這個總額之後，該進口國就可以選擇提高關稅，以保護本國農業與生產者（所謂敏感性項目，指那些對該國來說會產生劇烈衝擊的農產項目）。關稅配額，短期對於台灣因應貿易衝擊來說是重要的，因此對內，那就像是可以給予緩衝時間的作法，讓台灣農業可以更有機會來進行調節，但有兩點必須回應的：第一，必須舉證，對於台灣來說什麼是「敏感性農產項目」，以及如何論證或識別其為敏感；第二，在眾多敏感項目的清單之中，如何進行有效評估，提出保護的優先順序。
即使WTO目前處於談判停滯的狀態，但從今年美中貿易競爭來看，貿易競爭從來都不會消失，只會在不同的談判桌上不斷出現，尤其對CPTPP這類多邊貿易協定或是國與國的雙邊貿易協定來說，農業仍會成為談判的重點。因此，可以預期在ㄧ年內，農業即將受到的嚴峻的衝擊，並且直接影響農民生計；這樣的情況甚至不亞於台灣進入WTO的2002當年。也就是因爲這樣，現階段，急須農委會與常駐WTO貿易代表團在非常短的時間內，針對「去除所有農業境內支持，農業生產者直接面對海外農產競爭」為最糟情境，提出短期、長期的總體性因應策略。
我們需要回歸農業為主體性的因應策略
面對可能而來的劇烈衝擊，可能的因應策略思考如下：
（1）境內農業支持手段，必須從給付轉向農業保險：
由於台灣代表團，已宣稱自己為已開發國家，除了面對極少數沒有農業的國家之外，多數國家勢必將農業提為談判桌上的籌碼。以往，台灣農業都被視為可割捨的項目，以至於成為農業萎縮的主因之一；如今，農委會的主要方針是正確的，也就是朝向綠色措施取代琥珀色措施的方向調整，但要改變長期的結構問題並不容易。但是，歸屬於「所得保險與安全網」以及「自然災害救濟」兩項關於農業保險的措施（包括提高覆蓋率）是必須優先建構的體質。
（2）堅守關稅、關稅配額的彈性化：
關稅配額絕對是短期必須堅守的防線，但此一部分必須農委會結合民間農業生產組織，強化對於實地田野生產資料的掌握（如種植面積與總量、穀料上下游產業鏈等），必須建構粽合性評估指標與模型，提出「敏感性農產項目」的清單，並且提供這些清單予談判代表團（劃定不同農產項目的關稅配額），同時需由行政院層級組織跨部會工作小組，直接劃定分年的目標藍圖，減少貿易競爭所對於台灣農民的影響與災損。
（3）聚焦在農業生產的基礎建設，補充農業生產資料庫：
事實上台灣目前仍然缺乏對於各地農業生產環境內容的掌握，以至於進行相關談判之時，普遍缺少立即時性資料，可以做為佐證。除了現有的數據之外，也須要對接足夠全球比較的方法論與資料，比如被WTO視為重要參考的OECD的「生產者支持估計量」（Producer Support Estimate，PSE）、「消費者支持估計量」（Consumer Support Estimate，CSE）、「一般性支持估計量」（General Services Support Estimate，GSSE）等計算境內總支持的指標與數據，可以思考納入台灣官方正式的統計資料（除OECD之外也必須鎖定其他跨國組織的計算方式），這將有利於對內擬訂發展目標，對外，則可做為談判的佐證基礎資料。
（4）加速《農業基本法》：
台灣農業長期做為屈從的位置，如果從國內產業發展位階來看農業（長期不受重視），也就不難理解，為什麼農業總是台灣貿易競爭下的犧牲品。無論境內支持、貿易配額、農業保護等議題，事實上最大的問題是缺乏ㄧ個以農業、農民為論述主體性的基本法。尤其在氣候變遷、經貿競賽的力度加深的此時，台灣更需要這樣的基本法。
但，我們所擁有的時間並不多。
無論台灣是主動或被動成為已開發國家，經貿競爭對於農業的影響與衝擊絕對是強烈的（試想在賣場中充斥的都是他國的農產品）。面對這樣的情境，短期必須堅守關稅配額的防線，為台灣農業爭取更多的產業調整時間，然後必須將農業扶助的方向，從「補貼」轉向為「保險」。但最為重要的，仍是一本能夠重塑農業主體性的《農業基本法》。
沒有農業基本法的國家，如何能夠成為已開發國家呢？
