趙家緯/展現氣候政治意志,擺脫減碳後段班 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

趙家緯/展現氣候政治意志,擺脫減碳後段班

2019年12月23日
文:趙家緯(台灣大學風險社會與政策研究中心博士後研究員)

每年氣候變遷締約國大會之時,對於台灣氣候變遷主管機關、相關智庫與公民團體而言,重頭戲之一乃是德國看守組織(Germanwatch)發表的氣候變遷績效指標(Climate Change Performance Index)的發表。台灣自2008年首次列入評比後,每年指標發表之時,排名結果均會引起國內媒體廣泛報導,而環保署均會以相關新聞稿回應。而今年度的評比結果,台灣名列倒數第三名,僅優於美國、沙烏地阿拉伯,此排名為2017年指標修改方法學後,排名最差的一次。

而在評比結果公佈之前,就有受邀填寫評比問卷的國內專家撰文揭露結果,並批評此乃因台灣推動非核家園導致火力電廠排放量大增所致。而環保署的新聞稿中,則聚焦於此指標部分數據不實,且對於台灣此類出口導向的經濟體並不公平。並引用耶魯大學公布的「環境績效指標」排名結果,強調台灣在該指標中氣候與能源一項上排名第四名,反駁台灣氣候績效不佳。但卻忽略耶魯大學的評比中,氣候與能源評比資料涵蓋的範疇為2006年至2014年,時間落差更大。但此類批評與回應,並未真切讀懂氣候變遷績效指標的設計概念。

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圖片來源:Pixabay免費圖庫

掌握國際評比設計精神與限制

若要從氣候變遷績效指標評比結果,梳理對於台灣氣候政策的批評與建言,首先需掌握其評比的設計依據以及限制。

氣候變遷績效指標設計全球減量路徑的原則,乃根基於「2050年再生能源100%」,不僅是電力來自再生能源,包括供熱、石化業原料均須來自再生能源,並非仰賴核能或碳捕捉封存此類高風險減碳選項。2017年修正後的方法學,雖未如過往於計算能源部門的排放趨勢之時,將核電的溫室氣體排放視為與燃煤火力相同,進行估算。但在其去年度的方法學報告中,則明文指出「鑑於其他可及的低碳或零碳選項(核能或CCS)會導致其他嚴峻挑戰,CCPI持續強調推動再生能源的必要性。」(Accordingly, the CCPI continues to emphasise the necessity of making progress in renewable energy, even if other low or zero carbon options which result in other severe challenges could be available (nuclear or carbon capture and storage))。

因此在其評比項目設計有占比20%的再生能源發展績效。細部評比指標上,不僅依據各國近年的再生能源成長趨勢,更設有兩評估指標為探討各國當前再生能源發展現狀與政策目標,達到100%再生能源之時的落差。因此若仰賴以核電為減碳選項,則在這此評比項目,評比分數實難提升。

再者,在此指標設計時,與各國在全球達到2050年淨零排放時的減量責任有關的評比指標,權重占比達到20%。在評比方法學中,是立基於國際氣候協議中「共同但有差異的責任」此原則,採用「縮減與有差異的收斂」(common but differentiated convergence approach, CDC)方法,依據各國歷史排放量、經濟發展狀況,估算出各國的人均排碳上限。

然而需深入討論的是,依據此方法學,美國的2017年的人均排碳上限可達10噸以上,歐盟2017年的人均排碳上限是6噸左右,日本為5噸,但台灣跟韓國的人均額度則是要降到4噸,2030年更是要降到3噸以下。因此需深入了解其估算台灣減量責任時的考量條件,方可充分檢視台灣應肩負的責任。

國際評比上的限制在於國際資料可取得性,因此此評比涵蓋的時間範疇,是存在三年以上的落差。以2019年12月公布的CCPI 2020為例,是以2017年資料為基準。且成長趨勢指標上,均是以過往5年變化趨勢為評比依據。若以再生能源成長趨勢此項目來比較,台灣是被評為59名,而韓國則是第4名,日本則是第22名。

若是以2013─2017之間光電占比為比較基礎,則該期間內日本是從1%衝到6%,韓國是0.4%衝到1.7%左右,而台灣則是0.13%提升到0.63%。這樣看起來,要到CCPI2022年時,台灣這一項的評比分數才拉得起來,因為該年評比之時,就會涵蓋光電占比從2015年的0.34%,衝到今年的1.4%以上此區間。

另一方面,其在數據引用上,為了具有國際資料的可比性,故仰賴一致性的國際資料庫。如評比中的人均排碳量是引述國際知名研究機構波茲坦氣候研究所所建立PRIMAP資料庫。依該資料庫,台灣2017年的總溫室氣體排放量為3.21億噸,並據此計算台灣人均排碳量為13.6噸,進行後續排名。

然若比較該資料庫與台灣國家溫室氣體排放清冊資料,則顯見在絕對值與成長率上均有落差。由於環保署尚未公告2017年的國家溫室氣體排放數據,因此以2012─2016之間的排碳量進行比較,則發現此期間內,該資料庫的排放量,均較國家清冊高出3%~5%,而成長率上,該資料庫的估算結果,2016年比2012年成長了4.4%,而國家清冊則是成長約2%左右。

而依據該資料庫中,台灣2017年二氧化碳排放量較2016年大幅成長了4.5%,但依據能源局的調查結果則是成長2.5%。因此在一方面資料庫高估碳排放量,而課以台灣的排碳上限又較美、歐、日嚴格之下,無形之中會拉大履行目標間的落差,也導致台灣在溫室氣體排放此占比40%的評比項目上名列倒數第二,進而拉低台灣整體評比。

即使CCPI有上述評比限制,但由於評比的三個發起單位:德國看守組織、歐洲氣候行動網絡、新氣候研究院,均為國際氣候行動上極具有影響力的公民團體與研究智庫,新氣候研究院的諸多研究成果,更將進一步被引用作為聯合國後續啟動各國減碳政策全球同儕大審查(Global stocktake)之基礎。因此無論是環保署或能源局,除了以澄清新聞稿提出「我國能源轉型目標符合全球減碳路徑」等自我感覺良好的發言以外,更應從中梳理出對於台灣氣候行動與能源轉型政策的意義。

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台灣評比結果,資料來源

把握政策機會之窗,排名方能大反攻

雖然此評比中,對於台灣減量責任過於嚴苛,但這絕非代表台灣現行的減碳目標已符合國際義務。目前台灣訂出的「2030年相對於2005年減量20%」的目標,雖較社經條件相似的韓國、新加坡積極,但與國際上強調要守住增溫1.5度的限制,2030年時的排放量需較2010年減少50%以上,差異甚大。

而法定的2050年相較2005年減少50%的目標,一方面僅有1%的台灣民眾知道台灣有訂定此長期目標,另一方面亦無法反映2050碳中和的需求。此舉都應該要把握2020年時,國際要求更新以2030年為目標年的「國家自主貢獻」(NDC)以及提出以2050為目標年的長期氣候策略(LTS)的契機,全面提出更積極的減量目標。

在台灣所有氣候政策中,再生能源發展已是投入最多行政資源以及最具雄心的項目。但在此CCPI評比中,是以2050年要達到100%再生能源為目標,台灣目前只訂有2025年電力結構中再生能源占比達到20%的目標,涵蓋的時間與系統尺度都不足,因此評比單位僅有以2025年電力結構目標,去換算2030年時台灣再生能源於總能源供給的占比可達到5%左右,自然無法取得較佳的評比成績。

但無論排碳量削減、再生能源衝擊與節約能源,從環保署與能源局的新聞稿中,發現其都未揪出最關鍵的因素— 台灣的耗能產業。2018年時,台灣二氧化碳排放量已減少0.9%,但排碳量占五成以上的工業部門卻是增加了1%,若是其可以維持不增量,則2018年的減量幅度可以達到1.5%以上,顯見由於政府沒有提出具有效力的工業減碳政策,抵銷了其他部門的努力。

且台灣能源消費中,有48%為石油,石油的需求上,有一半以上是石化業生產原料所需。因此台灣要提升再生能源占比,不能只單單靠衝綠電,更需意識到石化業產業規模的縮減,對於降低台灣整體化石燃料需求的重要性。雖國際上認為工業部門是減碳難度挑戰極高的部門,減碳成本均較運輸、住商為高,但台灣應把握循環經濟、產業數位化、供應鏈綠能要求等三大契機,研擬完整產業低碳轉型路徑圖。

2020年是國際上關鍵的氣候與環境政策年,也是台灣要訂定第二階段(2021─2025)的具體減量方案的時刻。因此需掌握此機會之窗,加大各部門的減碳力道。但此舉需要政治決心,總統與行政院長帶頭授權,環境與能源主管機關方能往前衝刺。但可惜的是,雖然小英總統在參與台灣青年民主協會舉辦「2020總統大選論壇」之時,提出「面臨全球氣候變遷的嚴峻挑戰,我們除了因應極端氣候來完備治水等基礎建設以及減少溫室氣體的排放,更重要的是推動能源轉型」,回應台灣青年氣候聯盟提問時,更強調利害關係人的參與,對於氣候政策的重要性,以及NGO可扮演橋樑。

諷刺的是,在其競選連任官網中的政績一覽表中,完全沒有列出氣候與能源轉型的政策作為。此舉顯然與近年澳洲、加拿大、英國、美國大選之時,均將氣候政策列為優先政見的作為,有極大落差。若決策者若未有長期視野,將氣候與能源置入優先政治議程之中,則台灣實難擺脫國際氣候政策績效後端班的命運。

※ 轉載自「思想坦克