為枇杷專區解編保安林? 從五大爭議看農業與國土平衡點 | 環境資訊中心

為枇杷專區解編保安林? 從五大爭議看農業與國土平衡點

2020年04月14日
環境資訊中心 特約記者廖靜蕙 報導

素有「枇杷之鄉」美譽的台中市太平區,最近民進黨籍立委何欣純與農委會主委陳吉仲取得共識,將盡速解編當地300多公頃水質涵養保安林、成立枇杷專區,並以專案補助農民設置電圍網防治台灣獼猴入侵果園;一般咸認,是為解決當地長久以來超限利用的爭議。只是,為了少數種植枇杷、超限利用的農民解編保安林,是否符合大眾利益?

這個月14日,民進黨籍立委何欣純在其臉書粉專提到,台中市太平區農民陳情設置枇杷專區多年,當天邀請農委會陳吉仲主委等人前往台中枇杷主要產地視察,並做成「盡速展開土地解編作業」、「解編後土地由國產署與農業局依規定與農民契約」、「架設電網防止猴害」等三項結論[1]

立委何欣純14日邀請農委會陳吉仲主委等人前往台中枇杷主要產地視察。圖片擷取自立委何欣純臉書。

立委何欣純14日邀請農委會陳吉仲主委等人前往台中枇杷主要產地視察。圖片擷取自立委何欣純臉書。

爭議一:太平設枇杷專區 為22公頃超限利用解套?

農民陳情解編的保安林,座落於台中市太平、新社交界,海拔350~850公尺、面積325公頃的「1443號水源涵養保安林」。依據何欣純太平辦事處的說法,農民表示,日治時期該地就有種植枇杷的歷史,因為土壤、氣候條件,非常適宜種植枇杷,長久來具深刻的歷史淵源。

若從整個台中市來看,枇杷最大產區落在新社區約450公頃、總產量3000多公噸;太平枇杷產區則是約有258公頃,也包括位於「1443號水源涵養保安林」內,約22公頃[2]的土地。因太平區農產品中,以枇杷最具特色,也是枇杷種植發源地,而成為形象農產物。

位於保安林的這些枇杷果園,長久來因違規工寮,以及部分造林戶因種植面積超出台中縣政府移交的「原台中縣示範林場向林農收取使用費清冊」等因素,也就是所謂的超限利用,而無法與管理單位林務局東勢林區管理處續約。

多年來,農民不斷陳情,希望能於此地種植枇杷。為了解決當地長年來的紛爭,台中市政府提出面積達325公頃的「台中市太平區枇杷專區劃定計畫書」,將整座保安林列入評估作為解套。

爭議二:保安林 VS. 枇杷專區 公眾利益的平衡點在哪?

既然保安林中,約22公頃土地種植枇杷,卻要解編325公頃保安林,必要性為何?何欣純立委太平辦事處表示,當地之所以劃編為水質涵養保安林,是30年前經濟部擬於當地黃竹里興建建民水壩,而編訂涵養水源,後來水壩不興建了,時空環境改變,已不具水質涵養的需要,保安林已無存置必要。

這種說法可從歷史資料求證。首先,建民水庫因九二一地震、車籠埔斷層延伸的方向相同,而斷了興建水庫的念頭;而且區位離保安林有一段距離,並不在保安林內,顯與保安林劃設無關。

其次,是否具備水質涵養功能?該號保安林功能為涵養頭汴坑溪水源及防止土砂崩壞,自1907年(民國前4年)日治時代即告示編入為水源涵養保安林,分別於1965、1987、1999年進行檢訂,都認為有繼續劃編的必要。

最後,2003年,同為民進黨執政時期,因監察院認為區外保安林由縣市政府管理亂象叢生,要求全數歸給農委會管理,「1443號水源涵養保安林」也因此回歸林務局管理;管理單位歷經南投林區管理處管理,2007年移撥東勢林區管理處管理,移交時得知,農民於此地種植枇杷已逾數十年,因此推動專案訂約及改正造林。

爭議三:農委會無法導正的造林,台中市政府辦得到?

農委會主委陳吉仲表示,他認同枇杷專區設置的做法、會加速解編的程序,解編土地移交國有財產署,再由國產署依規定與農民契約;至於宜農地外未解編之地,則由市府農業局申請撥用,30%造林、70%農用的原則下管理。

事實上,2015年10月20日核定、現行的「尚未完成造林之國有林出租造林地處理方案暨執行計畫」[3],即對於2003年前在國有林租地既有的果樹,同意與造林木併存,但須營造30%之森林,以兼顧國土保安與林農生計。

這項辦法要求,原植果樹等違規作物,不得新植或補植,也不得改種其他非造林樹種;而恢復種植30%的林木,只要成活率達70%以上,就算合法予以續約;另租地內存在既有違規工作物或設施者,承租人需自行拆除,否則也無法續約,並得收回林地。

一旦屬於宜農解編後,歸國產署管,違規樣態就有機會就地合法;至於結果若為宜林地、不解編,就交給地方政府管(70%務農、30%造林)。

台中市農業局作物生產科長林春良再三強調,會務實的評估宜農或宜林地,宜農地才會解編、交給國產署轉承租給農民;坡度過陡、宜林地,不會解編,但會輔導農民70%務農、30%造林。

只是,長期超限利用的樣態,轉給台中市政府就能改善?令人憂心的是,此風一開,未來保安林恐怕都為農產業發展、農業上山解編,將未解編的保安林交給地方政府管理,而這正是監察院極力要導正的。

爭議四:枇杷專區是導入遊客或農業上山?

嬌貴的枇杷,不耐儲存,太平區公所引入休閒農業,親子共享。攝影:呂苡榕
嬌貴的枇杷,不耐儲存,太平區公所引入休閒農業,親子共享。攝影:呂苡榕

台灣枇杷栽培,起源於日治時代、日本人引入田中、茂木等品種,在太平區頭汴坑等地試種。由於枇杷皮薄多汁嬌貴的特性,不耐儲存、運銷,又因果園多位處陡坡不利現代化操作等因素,影響產能。為了解決這個問題,而引入休閒農業解套。2003年起推動「太平枇杷節」年度活動,估計每年吸引4萬人次、2億以上農產及觀光休閒業商機。

由此可知,枇杷專區最好能導入遊客、易於採收;坡度陡峭原本即不利生產、收成,遑論導入遊客;另,若擴增種植面積,由誰來種植枇杷?如何行銷又能避免衝擊既有的市場?此外,解編保安林農業用,又有因施用化學藥肥造成環境污染的疑慮,也有影響下游民生用水及農業耕種疑慮。這些問題似乎都需從長計議。

那麼,有可能輔導這些少數的農民取得其他農業用地嗎?林春良受訪表示,現有機制中,農民可向地主承租農地。不過,解編後、標高100公尺以上的土地,適用《山坡地保育利用條例》「山坡地」定義,無論宜農或宜牧地,仍有責任處理與維護水土保持。

爭議五:超限利用遇到獼猴,由政府專案補助?

台中市政府提出325公頃「台中市太平區枇杷專區劃定計畫書」,針對該區域進行山坡地利用資料重新調查與蒐集,就坡度較為平緩符合宜農牧地要件之土地解除保安林,持續輔導枇杷產業;至於坡度陡峭或屬於土石流潛勢等區域,則仍維持保安林。去(2019)年底送林務局,3月13日台中市政府收到初步審議意見,目前修正計畫書中。

農委會林務局表示,待台中市政府完成修正計畫書後,須將計畫交由專區之中央目的事業主管機關審查,再經行政院核定;在接獲行政院核定函之後,即可依據「保安林解除審核標準」第2條第1項第2款及第6款等規定[4],於一個月內召開保安林解除審議委員會,審議保安林解除事宜。

不過,台中市政府農業局至今仍在修訂計畫,尚未送到行政院,能不能於一個月內啟動程序?何欣純國會辦公室表示,尊重法定程序;不過為枇杷農民用地權利努力多年,好不容易有這項決定,希望農委會能積極進行,一個月內啟動審查程序。

另外,保安林內常有台灣獼猴出沒,影響農民收益及生命財產,在立委何欣純要求下,林務局與市府農業局以專案補助電圍網。林務局保育組長黃群策表示,在土地利用尚未合法前,農民圍網需求,採取專案補助;待土地變更合法後,可循正常管道申請電圍網補助。

註釋:

[1]三項結論原文:
1. 允諾土地解編作業盡速完成,市府農業局修正報告完成後送交中央(行政院審查通過後),(送)農委會於一個月內完成相關程序(啟動「解除保安林審議委員會」)。
2. 解編係土地部分移交國有財產署,再由國產署依規定與農民契約;部分移交市府農業局,30%造林、70%農用的原則下管理。
3. 地方提案與中央專案處理保護農作及農民安全,架設電網防止猴害。

擷取自立委何欣純臉書。
擷取自立委何欣純臉書。

[2]目前「頭汴坑段」枇杷種植面積有19公頃,20筆土地,其中17公頃、16位承租人,只有1筆租約是持續中;「塔湖段」種植枇杷面積約2.78公頃,9筆。

[3]此項計畫是回應立法院第8屆第2會期第6次會議臨時提案決議,全文為「農委會應謀求兼籌並顧方案,研議採混農林業租約方式,對租地內既存工寮、水塔規定放寬,並給予租約到期林農緩衝機會,凡尚未完成造林之租地,在不砍除原有果樹之前提下,暫予續約四年,避免租約中斷而喪失農保資格,營造維護國土保安與照顧林農生計雙贏局面。」

[4]保安林解除審核標準第2條第1項,「保安林有下列情形之一者,得由中央主管機關解除一部或全部」;第2款「經中央目的事業主管機關審查認定為推動產業或公共利益所必要之計畫用地,並經行政院同意」。第6款「原受益或保護對象已不存在」。

作者

廖靜蕙

環境記者/自由撰稿人,致力於生物多樣性主流化。從事社工10餘年,認知到再弱勢的人都可以為自己發言,決定轉投生態保育,為無法以人類語言發聲的生命與土地寫報導。現居台北市,有貓、有龜,以及一些過客。個人粉專「小麻通訊」。