原墾民權益與國土保安難兩全? 環團:適度限制發展權減少中下游居民致災 | 環境資訊中心

原墾民權益與國土保安難兩全? 環團:適度限制發展權減少中下游居民致災

2016年12月30日
本報2016年12月30日台北訊,特約記者廖靜蕙報導

原墾民權益保障與環境保護、國土保安如何取得平衡?台大實驗林該不該回歸林務局管理?
由立法委員許淑華召開的公聽會,昨(29日)於立法院紅樓302室召開,針對「實踐土地轉型正義」、「原墾民用地,重新編地、合法放領」、「活化原住民保留地」、「原墾民耕地如何劃分權責主管機關」及「實驗林之國有土地由林務局統籌管理或放寬標轉研擬專案放領」討論[1]

14位各方代表發言,分別以歷史因素、墾戶權利、國土保安等立場論述,雖然外界解讀為試圖以法令解套南投縣信義鄉原墾農與台大實驗林之間衝突,卻也讓墾戶議題躍上公共論壇接受檢視。

阿里山附近的國有林班地,解編為原保地之後,近年已成茶園。攝影:廖靜蕙

原墾農權益:放領、放寬土地利用 採適時認證主義

台灣現存多少原墾戶?親民黨立委周陳秀霞引述原墾聯盟統計資料,單以台南玉井、左鎮、南化、楠西等地,還有1800多件土地,全台有2萬多件、高達數萬公頃。

對於這些原墾農地權的處理,他建議應追蹤土地最原始用途,以及土地使用適宜性通則;經評定後,承認放領對象、面積、適地適種;至於宜林或宜農,要依使用承載強度而定;有爭議的土地,應交給專家學者政府部門以及原墾農代表組成的委員會,採事實認證主義。

周陳秀霞主張,政府應再度辦理林地清查,採取信賴保護原則,給予原墾農民合法的權益保障,並出售給原墾民或訂定租地契約,以維護所有權、耕作權以及生活權。

「南投人爭土地的使用權、生存權,如果沒有高山農作物,都會區有好東西可以享用嗎?最好的東西都寄到都市給你們吃,最壞的留在本地。」南投縣議員陳淑惠說,農業林地的轉移不是那麼簡單,高山生產投資都非常辛苦。

周秀霞指出,最近幾年在提倡國土復育過程,一直限制到國有土地的使用,航照圖從以前一年一次,敏督利颱風之後,航照圖改成兩個月一次,只要地貌一改變就要收回,但是農民會隨季節休耕,綠地會變為黃地的,農民情何以堪?

他要求各部門研究修訂法令,台大實驗林未必回歸農委會林務局管理,但應修改法令,建議:

一、修正《森林法》第八條增列第五小項,開放現有耕作者為優先承租權。

二、國有林班新增補辦暫准建地,比照國財署1993年7月21日之前具有建戶訂約,讓農民能改善建物。

三、非僅僅列管租約地,其他要件如,現有規定中,台大實驗林合作造林契約一公頃30%種植樹種有農業收入,修改為其餘可做混植樹種,但要達到600棵造林樹種/樹高5公尺以上。其餘合法矮化的果樹應可再檢討放寬面積及果樹種類。

陳淑惠認為,保留地不應以保護原住民權益為優先,「到現在還在談保護原住民,顯得荒謬。」

土地放領怎麼做?國有財產署署長曾國基解釋,原墾農與原住民目前所在土地,若經檢討沒有公用需要時,可變更為非公用,之後就由國產署接管;首先,回歸相關法令,例如位於原住民地區,即徵詢原民會是否劃編為原住民保留地;再依照地用歸屬相關單位,若為林業用地就由林務局管理,若為農牧用地,則為國產署管理。

國有財產分公用以及非公用兩種,非公用由國財署處分管理,又可分出租的租約或出售。

又是保育擋路? 應發展山村經濟而非土地放領

地球公民基金會認為,有些原墾農土地爭議是真實存在,政府應尋找讓墾農轉型林業的計畫,靠副產物和林下經濟達到林業經營的目標,而非談高山土地放領。

「雖然今天台灣因為歷史進程,很多人民先後入山墾殖或政府在某個時期政策引導而上山,但這樣的理由,並不表示保育主管機關就得放棄專業的職掌,然後為特定的團體或遭遇的人民,把所有的複雜的議題、面相,簡化成單一面向,並由單一主管機關來扛這個責任。」地球公民基金會研究員潘正正提出上述意見。

國土整體規劃重要概念,是取得公眾利益與私人利益之間的平衡;假設山坡地利用,為了不會造成重大危害,而限制只能低度利用,最多也只是造成自身的「受災」;開放土地利用行為導致其他人受害,或提高其他人的受災風險,則是「致災」概念。

潘正正說,高山農業是需要檢討、引導合理轉向的產業,質疑是否還要為不符合環境承受力、大規模、單一作物耕作型態為主的利益團體,放寬法規甚至以專案開門?

「高山農業某個程度上提高了中下游居民的氣候風險,台灣社會或能容許低度利用,但放寬它而拉大全國人民的受災風險,則是不恰當的。」他指出,國家必須以合理監督,避免造成其他人致災的可能性,而非全面開放,讓國有土地放領。但是,同意在有具體事證下,讓歸還土地給個案進行討論。

地球公民基金會專員吳其融說,台大實驗林前身是帝國大學研習林,目標除了國土保安,也為了台灣森林的長久利用、與人類共生並存,若光是以所有權、耕種權來解讀顯有瑕疵。

台大實驗林的地目是林業使用,台灣由於進口大量非法木頭,導致台灣木材價格供需不穩定,讓人誤以為台灣未具發展林業的條件。以此論點檢視,水果或蔬菜的大量耕種,也有價格崩盤的問題。「況且菜園比造林更傷害環境!」他說,林務局和林試所應思考如何發展兼顧山村經濟的林下經濟,以達到最終的造林目的。

梨山蘋果的下一步:山村經濟或致災。攝影:廖靜蕙。

「山村經濟無論是農業或林業,都該站在環境永續的立場,無論是居住者、生產者或者是經營者所面臨的困境,都不應以台灣山坡的水保瓦解為代價。」吳其融說,很多原保地都是設定抵押權的方式,導致大量的土地炒作行為;原墾地問題應回到國土計畫框架下來討論。國土計畫框架要把財產權和發展權分清楚,建議台大實驗林應逐步協調發展權的限制。

誰是原墾戶? 細說歷史變革

公聽會並未針對「原墾戶」明確定義,地球公民基金會則歸納下列型態:一、跟原住民設定抵押權,耕作原住民保留地,其次為國有林班地租地造林,第三為跟台大實驗林租地,第四為承租山上的私有土地,如國民政府為開路,安置在梨山,雖部分住民早已離開當地,但仍把土地租給他人。政治大學地政學系教授徐世榮主張從土地登記歷史來了解。

提到原墾戶歷史,可溯及荷蘭領台,與會學者則從清領時期切入。台灣大學森林環境暨資源學系教授鄭欽龍解釋,清領時期採取開墾證照,並且需申報才有使用權,申報之後有土地帳單,形成所有權的概念。因此產生一地多主、交小租大租,另外還有自動申報,還有所謂的「隱田」。

日本1895年發布命令,清代未取得土地所有權的土地視為無主土地,都屬於清國所有,由日本政府接收。隨後造成眾多糾紛,而做了一些調整,包括清代有開墾執照卻未交稅,以至於未取得土地者,以及「無斷開墾」──就是連開墾執照都沒申請,一直都有開墾的事實這些「緣故關係」。接著又做了林野清理,把所有台灣林野分為三塊,並把一些不要存置的林野地賣出或出租,例如台大實驗林,土地屬於國有,地上物是民有。

實驗林在日治時期稱為「演習林」,由帝國大學附設,日治時期共有5座,從林學角度來看,是將國外的經驗引介到台灣的橋樑,連當時的總督府林務科都管不著。鄭欽龍建議在要求一元化管理前,須了解這段歷史。

即便日治時期用四階段、長達50年時間,才有40%土地進行登記。徐世榮以日治與國民政府的作法比較,國民政府於1946年4月5日公告土地權益人,土地權益憑證繳驗公告,要求要在當年4月21日到5月20日一個月時間登記,否則就是無主地、國有地,登記還要備妥文件,法院不動產登記證、土地台帳謄本、最近三年納租收據,以及其他足資證明權利之文件書據。

由於土地整理處不斷反映非常困擾不可行,在此情況下,一直延到1949年12月底才完成。之後就採取《土地法》第57條,「逾登記期限無人聲請登記之土地或經聲請而逾限未補繳證明文件者,其土地視為無主土地,由該管直轄市或縣(市)地政機關公告之,公告期滿,無人提出異議,即為國有土地之登記。」他質疑此法案是否涉及違憲。

高山土地放領先通過天災考驗

至於原墾農是否適用《民法》760、770的「占有」以及《國有財產法》42條「占用」之定義,都須檢視。徐世榮主張,台大實驗林暫停拆屋,先了解土地登記的歷史。

地政司司長王靚琇解釋,土地登記有制度法規,土地一經登記,極具有絕對的效力,但是針對原墾農這部分,政府在2004年行政院指示農委會成立跨部會專案小組,就墾農訴求特別研擬解決方案,另外,2007年內政部依據行政院指示,訂定「原墾農民訴求還我土地實施計畫」,針對原墾農訴求過去因為登記時間受限來不及登記,能讓原墾農民取得產權。

依照過去土地登記規定,取得土地所有權,提出證明產權所有,如帳單、地契、登記地政、土地台帳、日治時期確定證明書,或其他能證明所屬文件,即可提出要求取得產權。當時內政部接獲8000個案件,這些案件都經縣市政府以及內政部組成專案小組審核。計畫雖已經截止,仍可以此程序劃分產權。

王靚琇說,放領政策由於涉關整個國土復育,2002~2005年規定山坡地、宜林地、高中低海拔山區、海岸地區等等,都因保育用途使用不放領。內政部曾於2012、2015年評估可以重新放領的可行性,但因氣候變遷影響加劇,而以國土保安和保育為首要考量。非都市土地若未持續維持使用必要,則可依據《區域計畫法》和《非都市土地使用管理規則》相關規定檢討變更。

註:[1]討論提綱全文:
一、原墾民之用地為國民政府來台前期祖先業已墾殖或居住迄今,嗣後政府大筆劃設林地與實驗林地,但未能妥善清理所有權問題,致使土地代管單位與原墾民之間爭訟不斷,應如何從根本解決,實踐土地轉型正義?
二、為落實國土保護,政府依法劃設國土保安用地,但對於無危害生態環境與國土保安疑慮之原墾民用地,應如何檢討其用地之性質,重新進行編地之評估,使其列入合法放領之範圍?
三、原住民保留地係為保障原住民生計而設,但台灣地區之原住民保留地的劃編方式,有為行政上之便利或遷就現實,是否真能達成原住民生計保障之目的,有待檢驗。是否能透過活化原住民保留地,取得原墾民權益與原住民整體政策的平衡?
四、原墾民耕地問題所涉機關眾多,如內政部、農委會、教育部……等,因政策管理機關不同造成事權不一,未來原墾民耕地應如何劃分權責主管機關?
五、為配合行政院林務林政一元化之政策,請行政院研擬實驗林之國有土地應由農委會林務局統籌管理?另請行政院放寬標轉研擬專案放領?

作者

廖靜蕙

環境記者/自由撰稿人,致力於生物多樣性主流化。從事社工10餘年,認知到再弱勢的人都可以為自己發言,決定轉投生態保育,為無法以人類語言發聲的生命與土地寫報導。現居台北市,有貓、有龜,以及一些過客。個人粉專「小麻通訊」。