你出錢、他出地、我出人力 環境信託在台灣的困境與展望 | 環境資訊中心

你出錢、他出地、我出人力 環境信託在台灣的困境與展望

2020年08月07日
文:吳孟澤、張菀凌、張水鍇(國立中山大學海洋事務研究所)
編按:國外行之有年的「環境信託」是什麼?近年為何是被大力推崇的環境保護手法?那台灣的環境信託成效又如何?本篇為中山大學海洋事務研究所之研究,根據歷史文獻和深度訪談,討論在台灣推動環境信託的困境及展望。期使大眾對環境信託能有更進一步的認識,並願意共同往前邁出一小步。

公益信託?環境信託?

環境信託就是「信託法」中公益信託的一種。依據「信託法」規定,「信託」是基於信賴關係,委託人透過簽訂契約或遺囑將財產權轉移或其他處分,使受託人依信託本旨,為不特定受益人之慈善、文化、學術或其他以公共利益之利益或為特定目的,管理或處分信託財產之關係。

而依轉移財產的不同,可分成「財務型信託」和「事務型信託」,前者是以金錢補助的方式,而後者則以實物為主,例如透過「環境信託」來保育環境或「文化信託」來保護古蹟等。

此外,為保障不特定受益人之權利,公益信託須設立監察人實施監察,也可視需求設立諮詢委員會,以協助實現公益目的。因此在一個公益信託中,關係人包括目的事業主管機關、委託人、受託人、監察人、諮詢委員會、不特定受益人,各關係人之互動關係可參考下圖。

想為永久保育環境出一份心力?公民參與就這麼簡單

公益信託之所以值得推廣,主要是因其具有公民參與、財務獨立、依法監管、資訊公開透明[註]、公益目標明確、可依民法契約自由原則彈性規劃等特質,並能以各類型公益為目的,予以公益信託化。

而且公益信託的設立,並不需成立法人。可不受資源規模大小限制並動用本金,存續期間更不受時間長短之限制。相較於同樣是做公益的財團法人更為簡便,可提供作為熱心民眾自發性地從事公益、以及企業界回饋社會的管道。

而本文欲探討的「環境信託」,雖在「信託法」中沒有特別說明,只能從該法第69條後段「…或其他以公共利益為目的之信託」被概括涵蓋。然而,環境信託除了有上述公益信託的特性外,更強調可「永久保育環境」,且信託所產生的利益(如涵養水源、棲地保護、形成碳匯等),可由全體民眾共享,因此在注重環境保護的已開發國家都相當盛行。

有錢出錢、有地出地 從英國海神計畫看成功案例

最著名的案例是「英國國民信託組織(The National Trust)」的一項公益信託案「海神計畫(Neptune Coastline Campaign)」,這個計畫自1965年開始推動,並對外募集資金,目標是購入約1,450公里(900英里)經學術研究團隊所認可為「值得保存且尚未受到破壞」的海岸線土地。

計畫從發起募款後就迅速獲得各方金援,政府甚至要求國防部解編的土地須優先開放給國民信託承購[1];截至2011年,該計畫已成功保存達1,142公里長的海岸線,相當於英格蘭、威爾斯與北愛爾蘭總海岸線的1/10。除英國之外,美國、日本[註]也已成功以環境信託方式保留了許多重要環境與文化資產。

環境信託的核心價值,在於提供民眾在制度內的參與管道,讓「人人皆可以為環境盡一份心力」、「有錢出錢、有地出地」,並可改善環保團體有專業、但缺乏資金或保育對象的困境,使有心的人或組織可藉由購買、接受捐贈或簽訂契約等方式取得土地,及透過財務支持或給付,獎勵自然或人文環境的調查與維護工作,進而達到環境保育的目的。

環境信託制度甚至也可以實現「如果有錢要保留這塊地給後代」的想法,可避免子女為分遺產而對簿公堂、或解決我國許多私人土地因為持分人太多最後難以處分的情況。[註]

數十年至今台灣僅一案環境信託 問題卡在哪?

然而,縱使環境信託擁有上述優點,在台灣相關工作推動的環境仍不友善。

回顧歷史,在2008年馬前總統上任後,即將「環境信託」列為重要法案與政策;同年,國光石化開發案因環評未通過,行政院發函將國光石化科技園區自雲林工業區移至彰化西南角海埔工業區,而此時,國際自然保護聯盟(IUCN)亦將棲息於國光石化興建位置的中華白海豚保育狀況列為「極危物種」,公民團體開始發起「濁水溪口海埔地公益信託」,以「全民來認股守護白海豚」為口號來反對國光石化開發案。這是台灣有關環境信託的第一個案例。

時間 事件
1996年1月26日 總統制定公布「信託法」,全文86條,其中第八章為「公益信託」專章。
2000年7月19日 總統制定公布「信託業法」,全文63 條。
2003年5月14日 行政院環境保護署依「信託法」第85條規定,制定「環境保護公益信託許可及監督辦法」。
2008年
  • 國光石化開發案原於2005年提出,原預計在雲林縣離島工業區興建石化工業區,後因環評未通過,行政院於2008年1月25日發函,將石化科技園區自雲林工業區移至彰化西南角海埔工業區。
  • 馬前總統英九上任,將「環境信託」列為重要法案與政策。
2010年 為保護瀕臨絕種的台灣白海豚以及彰化芳苑、大城濕地(濁水溪口濕地)的海岸環境,公民團體發起「濁水溪口海埔地公益信託」,以「全民來認股守護白海豚」為口號反對國光石化開發案。
2011年
  • 4月22日,馬前總統英九表態不支持國光石化。
  • 6月時,我國第一件環境信託「自然谷環境教育基地」由環保署正式許可通過(原受託人為「荒野保護協會」,2014年10月後改為「社團法人環境資訊協會」)。
2016年4月9日 記者姚惠珍在「新新聞」揭露王雪紅的「假公益真投資」報導[2],立委開始關注及推動「信託法」修法事宜。
2019年6月6日 海洋委員會訂定發布「海洋公益信託許可及監督辦法」,全文30 條。

根據中華民國信託業商業同業公會網站,截至本年度(2020年)第一季為止,國內的財務型信託有281筆,總金額達725億[3],但與環境信託有關的事務型信託,卻只有一筆!即2011年成立之「自然谷環境教育基地」,文化資產信託則持續掛零。顯見我國公益信託仍侷限在由信託業者擔任受託人的財務型信託為主,與國際上以由公益法人擔任受託人,且管理守護各樣自然棲地、古蹟等事務型公益信託為主的型態相差甚遠。

依據本研究的探討結果,台灣推動環境信託案件的困境,可能有以下五點原因:

一、土地多為國有,取得困難:

國有土地佔全台土地總面積約61.8%,且依據「農業發展條例」第33條規定,除非是取得許可的農民團體,原則上私法人不能購買農地,以致一般民眾或民間團體能取得的土地、農地仍有限制。

二、稅法制度不友善:

我國「所得稅法」第4之3條以及「遺產及贈與稅法」第16之1條規定,只有公益信託受託人為信託業者(即銀行)始享免稅優惠,但具有環境保育、文化保護專業且確實從事公益目的之非政府組織,卻無法享有。

三、大眾及政府部門普遍對公益信託認識不足:

環境信託對於一般大眾而言,屬於新興議題。民眾、企業、乃至於政府,對於環境信託的目的、運作及效益等,普遍認知不足;且在社會上,亦非報章媒體常見之聳動性議題,關注度較低;再者,整體制度仍有待改善,也間接影響民眾申請的意願。

四、信託申請許可等權責機關不明:

「信託法」的主管機關為法務部,而實際執行許可及監督的為各目的事業主管機關,因此若遇到信託本旨涉及兩個以上目的事業主管機關時,申請、審查、許可,甚至於後續監督等作業就會產生混淆,對於申請者而言,恐在申請之前,就必須花費很多力氣協調及確認主政機關,進而削弱申請意願[4]。而且,現有各目的事業主管機關就公益信託資訊公開的規範不一,也將造成公眾難以取得,不利於民眾監督及取得信任[5]

五、公益信託恐淪為避稅天堂:

在2016年記者姚惠珍於媒體揭露部分公益信託擁有大量資金,但實際僅支出非常低的資產來從事公益活動,恐有「假信託,真避稅」之嫌[2],而引起社會對公益信託的疑慮。這種避稅行為可能導致民眾對於制度產生質疑,而不利於真正從事公益的信託案件。

台灣環境信託未竟之路 政府、民間該如何改善

針對台灣推動環境信託所面臨的困境,本文透過文獻回顧與訪談環境信託專業人士,歸納以下建議,希望能明確政府對整體制度的責任及重拾民間對公益工作的信心,透過政府與民間的一體努力,共同達致永久性保護環境的目標。

一、加強政府作為及明確扮演角色

(一)積極辦理修法

  1. 修改「所得稅法」及「遺產及贈與稅法」:鬆綁免稅相關規定,使任何人、任何組織都可成為「提供財產成立、捐贈或加入符合相關規定之公益信託者」,受益人都可享有「該信託利益之權利價值可免納所得稅」;並將教育、環境、文化、公益、慈善機關或團體或經目的事業主管機關許可擔任者之受託人,也都納入免稅資格者[4][5][6][7]
  2. 公開公益信託相關資訊:雖然這類資訊可在「中華民國信託業商業同業公會」網站查詢,但區間僅三年,且僅有財務型信託,沒有提供事務型相關資訊,可能造成民眾對事務型信託是否有實際運作產生質疑。為獲得大眾信任,受託人有責任詳盡、永久地公開具體資訊,以供大眾檢視、查閱;因此建議透過設立整合財務型及事務型之公益信託網站,除積極宣傳執行信託本旨的方式外,並在「信託法」中制訂統一、具體的永久資訊公開內容,包括公益信託契約、年度前後的信託事務報告書、以及政府監督結果等等資訊,以取信於民[8]
  3. 要求受託人具信託財產運用決定權:新增若委託人未依規定將全部信託財產移轉為受託人所有,或移轉後委託人仍對信託財產具有運用決定權(此乃違反信託法「信託」之精神),將不予許可;已許可者,應撤銷或廢止,期望能解決委託人仍可操控信託財產而有避稅和控股的問題[9]
  4. 要求設立信託時,應有現金總額比率、財產運用支出比:為避免財產全數落入某家公司股權、不動產,進而規避運用公益信託財產的作為,新增公益信託設立須符合一定現金總額之比率,及年度支出佔比需為總財產的2至5%、或年度收入的60至80%,來促進公益信託基金的公益作為。但為避免重要事物受到變賣與破壞,或阻礙未來可能的環境信託或文化信託[8],環境或文化等事務型信託經目的事業主管機關許可後,可不受前述規定限制。
  5. 提高罰鍰、追繳不當利益及新增利益關係迴避制度:提高違反公益信託相關規定時之罰鍰[9],當公益信託不合乎免稅要件也應追繳及加徵一定程度的附加稅額,以及在「信託法」中規定委託人、受託人、監察人、諮詢委員相互間的親屬或利益關係迴避,以防止不當利用公益信託制度及維持公益信託制度之正直。
政府應加強辦理公益信託相關法令的修法作業。本報資料照。

(二)設立專責辦公室

為增加資訊公開及增加設立公益信託的便利,並避免信託本旨涉及兩個目的事業主管機關以上時的權責問題,建議設立專責辦公室。負責建置資訊整合網站、訂定相關許可及監督辦法、統一受理公益信託之設立、並依信託本旨分配給目的事業主管機關辦理後續監督、管理等相關事宜[4]。此外,專責辦公室也應與民間團體、民眾保持溝通,以有助於公益信託多元、彈性的發展。  

(三)適度增加激勵措施

台灣的環境信託起步已較國外晚,且制度亦未臻成熟,相關的推動工作尚需政府支持與努力。根據文獻指出,財政激勵措施雖然在民眾採用「保護地役權」中的動機最低,但仍不應被忽略,甚至可能可以促進本來難以繼續的行動;若沒有財政激勵,保護地役權的土地可能會減少1/3。我國應可訂定符合我國政策之激勵措施,以鼓勵民間投入環境信託。

保護地役權(Conservation Easement):有些中文翻譯為保育地役權,本文所指的保護地役權包括環境保育與文化保護。

二、增進民間信任及提升大眾認識程度

信任必須建立在資訊公開的前提下,且有賴修法、目的事業主管機關的監督及公益信託本身是否符合公益及是否正直等,避免有營利的嫌疑,以免損害其信用。國際國民信託聯盟(International National Trust Organization, INTO)即建議透過民間團體之間的合作與聯盟,或在推出公益信託時,提出經營管理計畫書,不斷地說明、討論與修正,以提升社會的關注與參與。

地主對土地保護議題理解程度,會影響他們對財產採用的保育措施,而人們對保護地役權的主要動機可能係來自地區情感、環境及見證土地開發。因此,也可利用環境信託組織常用的「工作假期」模式來培養地區情感、在地環境文化認同、社區營造、創生以及宣導環境教育等,落實社會及教育體制上的環境教育,進而提升對環境信託的認識及信任。

工作假期為一種志工服務型式,利用工作或學校放假期間,自願性參與勞動工作以服務社會並達到休閒放鬆地休假功能,為國外環境信託組織經常使用的一種方式,我國第一例環境信託地自然谷亦有工作假期之活動。本報資料照。

長期從事環境信託專業人士在訪談中也指出,一個環境信託的設立,受託人可能需要三至五年的時間與委託人(如地主或當地居民)充分討論,使雙方對於保育及環境維護運作達成共識,並使理想與實際執行能相互平衡。

三、配套及替代措施

除依據法令制度執行環境信託之外,國外也有一些替代執行環境信託的方式。

(一)保護地役權的運用

保護地役權為地主自願將地役權出售或贈與,構成地主與非營利組織或政府機構間具法律約束力的協議,而地主仍保有土地所有權,土地產生的利益也歸地主所有,可減少出售、捐贈或遺贈土地所有權的疑慮,因此可能可以提升私人地主採用一些保育作為的意願。

考量國有土地占全台土地總面積約61.8%,政府對於國有財產難以進行轉移,但仍可以採用保護地役權方式將國有地(包括海岸)提供非政府組織進行環境保育。因此建議可在「民法」物權編增設「保護地役權」專章,稱之為「保護不動產役權」或「公益不動產役權」,詳細規定保護地役權之定義、保護目的、設定方法及限制等具體規定,並參考國外保護地役權與我國農育權之規定,若為保育等目的將沒有存續期間之限制。也可在「信託法」之公益信託專章中增設相關規定,讓有心從事環境信託的人得以永久保育環境、但又保有土地所有權及其土地上產生之利益。

(二)由政府與民間共同出資,創造雙贏

日本天神崎為一公私部門合作的案例:1974年,一名當地高中老師為保留自然土地給下一代,而不被建商開發,發起連署和募款,在一週內即得到1萬6000名位居民的迴響。起初政府表明在行政立場上無法協助購買土地,但在幾年後,政府終於願意編列預算協助。此案例顯示在環境保育上當地的共識和社會支持非常重要,環境信託也可透過公私部門共同合作的方式來執行,並由政府提供部分資金來減輕民間募資壓力,且由民間提供專業服務,以分擔政府人力不足的困境,共同達到保護土地之最終目的。

〔08/19 更新〕新增台灣環境資訊協會觀點:
[1] 針對「公益信託優點包含資訊公開透明」,台灣環境資訊協會認為還有努力的空間。在環境信託的修法訴求之中有一條,即為「希望資訊更公開透明與完整」。目前信託法雖有要求受託單位公告公益信託事務及財務報告,但是公告方式、公告時間以及內容並無明確規定,導致公益信託相關資訊散落各處不易取得,且報告內容過於簡單,無法達到資訊公開社會監督的初衷。協會倡議公益信託能夠統一公告於一個網站上,並且要公告公益信託契約,另外事務及財務報告內容也應更具體完整。

[2] 台灣環境資訊協會認為,日本並沒有真正的環境信託,因每個國家整體的法制不同,系統與用詞難免會不一樣,日本社會多用國民信託一詞,用於民眾集資購地保護自然,但仍是以公益財團法人的形式在集資購地,非我國所講的將土地環境信託。美國也並無環境公益信託一詞的法律,當然也是有民眾捐地或集資購地的概念保護自然。若信託的方式保護自然環境,英國的國民信託組織會是很棒的案例。

[3] 台灣環境資訊協會認為此前在法律上和執行上仍有困難。 因遺產信託並無法排除特留分的問題,也無法解決土地持分很多時複雜繁瑣的法律程序。 

參考資料

  • [1]保育英國海岸線海神計畫半世紀得與失。環境資訊中心(2015)
  • [2]王雪紅的「假公益真投資」。姚惠珍(2016)
  • [3]中華民國信託業商業同業公會
  • [4]陳曼麗信託法修法版本
  • [5]高嘉瑜信託法修法版本
  • [6]陳曼麗之遺贈稅修法版本
  • [7]高嘉瑜之遺贈稅修法版本
  • [8]保護環境與文資,需要一個不打壓公益的公益信託。台灣環境資訊協會(2019)
  • [9]公益信託修法大突破 亟待三讀完成與配套修稅法。台灣環境資訊協會(2019)
  • Ernst, T., & Wallace, G. N. (2008). Characteristics, Motivations, and Management Actions of Landowners Engaged in Private Land Conservation in Larimer County Colorado. Natural areas journal, 28(2), 109-120. 
  • Farmer, J. R. (2009). Motivations for the Adoption of a Conservation Easement: a Midwestern Perspective (Doctoral dissertation, Indiana University). Retrieved from https://search.proquest.com/ docview/304900065?pq-origsite=gscholar&fromopenview=true
  • Farmer, J. R., Knapp, D., Meretsky, V. J., Chancellor, C., & Fischer, B. C. (2011). Motivations Influencing the Adoption of Conservation Easements. Conservation Biology, 25(4), 827-834. doi:10.1111/j.1523-1739.2011.01686.x
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  • 信託之公示機制與對世效力。月旦法學雜誌,91,177-194。王文宇(2002)。
  • 另類共管制度─保育地役權。林業研究專訊,19(5),69-72。吳孟珊(2012)。
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  • 環境信託—給大地一個永恆的承諾。社團法人台灣環境資訊協會。
  • 環境劣化海岸地區之環境信託可行性分析—以嘉義東石地區為例(行政院經濟建設委員會研究計畫)孫秀如(2011)。
  • (100)053.310)。台北市:行政院經濟建設委員會。
  • 公益信託發展現況與國際趨勢—以台灣環境資訊協會參與國際國民信託為例。非營利組織管理學刊,15,62-79。孫秀如(2013)。
  • 台灣第三部門推動環境信託之現況與發展策略(行政院國家科學委員會研究計畫,NSC 99-2410-H-034-023)。許世雨(2010)。
  • 各國公益信託相關稅制之比較研究(行政院財政部研究計畫,PG10709-0013)。黃源浩(2019)。
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  • 公益信託的運用與發展。潘秀菊(2016)。