劍拔弩張的聯合國糧食系統峰會 能否帶來改變? | 環境資訊中心

劍拔弩張的聯合國糧食系統峰會 能否帶來改變?

2021年10月07日
文: 邁克·沙納罕(記者、自由撰稿人,致力於氣候變遷和生物多樣性等環境議題)
如果峰會想要實現改變世界糧食系統的遠大目標,就必須緩解目前劍拔弩張的局面。

厄瓜多爾街頭的水果攤。聯合國糧食系統峰會旨在加速糧食系統轉型,但不同的利益相關者對於如何解決糧食系統的問題仍存在巨大分歧。圖片來源:Kseniya Ragozina / Alamy

如今的全球糧食系統一團糟。我們生產、運輸、消費和浪費食物的方式正在破壞自然環境,導致土壤退化,造成空氣和水污染,並且還推進了氣候變遷,「貢獻」了人類三分之一的溫室氣體排放。

在糧食系統中,社會不公和侵犯人權的現象普遍存在。營養不良和肥胖成為了人類健康的兩大殺手。雖然我們生產的食物比以往任何時刻都多,但聯合國2021年7月的報告表示,每天仍有8.11億人在挨餓,這相當於全球總人口的十分之一還多。更有甚者,這些挨餓的人當中大多數都是農民和他們的孩子。

因此從表面上看,聯合國將於9月23日舉辦糧食系統峰會是個好消息。這次會議旨在加速糧食系統轉型,使其為所有人提供營養豐富的食物,使人類和自然受惠,幫助面對氣候變遷並增強抵禦環境和經濟衝擊的能力。但是透過峰會議程的表象,我們就會發現底下的暗潮洶湧。不同的利益相關方對於如何解決糧食系統的問題存在巨大分歧,許多人對峰會本身也有很深的擔憂。(編註,本文發表時間為9月17日)

批評和抵制

2019年10月,聯合國秘書長安東尼奧·古特雷斯(António Guterres)宣佈了全球糧食系統峰會計畫,希望借此推動聯合國可持續發展目標取得進展。然而,整個過程開局就不太順利。先是聯合國選擇與大企業雲集的世界經濟論壇(the World Economic Forum)合作得罪了不少民間團體和農民組織。古特雷斯又任命非洲綠色革命聯盟(Alliance for a Green Revolution in Africa)主席艾格尼絲·加里巴塔(Agnes Kalibata)為峰會大使,而後者是一位原高科技商業育種的積極推動者,這使得情況變得更加複雜。

峰會策劃者還繞過了世界糧食安全委員會(The Committee on World Food Security ,簡稱CFS)這個重要的聯合國機構。該委員會共有125個成員國,多個民間社會團體、原住民和私營部門參與機制,以及一個科學諮詢機構——糧食安全暨營養高級專家組。但峰會團隊最初對世界糧食安全委員會卻置之不理。他們成立了自己的科學小組,並任命了五個「行動軌道」的領導人——為峰會的每個主題提出「變革性主張」。

這一行為遭到了數百個非政府組織學者聯合國糧食權問題特別報告員(及其兩位前任)和科學家(包括峰会行動領域成員)的大量批評。 2021年7月,數千人參加了峰會抵制組織舉辦的反峰會論壇。


7月,聯合國副秘書長阿米娜·穆罕默德(Amina J. Mohammed)在羅馬舉行的預備峰會閉幕式上發言。圖片來源:© FAO / Giuseppe Carotenuto

批評人士說,峰會進程將人權邊緣化,並且沒有認識到企業對糧食系統的支配和薄弱的治理體系,才是峰會想要解決的問題的根源所在。他們認為,峰會花招百出的參與模式不過是一種障眼法,將使企業對糧食系統和聯合國本身施加更多控制。

聯合國否認了這一說法。它強調,峰會的正式領導結構中不包括企業,而只包括產業網路機構。它指出,已經有超過10萬人參加了147個國家主導的和 900個獨立的多利益相關者參與的糧食系統轉型對話,相關結果皆發佈在網路上。

小農、原住民、青年和婦女代表都參與了峰會各行動軌道。相比於私人企業參與者,他們提出了更多關於改善糧食系統的想法。這些團體在7月的峰會前會晤中也發揮了突出作用。許多人都對峰會的公開諮詢和包容度表示讚賞。

但是,擁有與會資格並不代表擁有同等的權力。包括聯合國土著問題常設論壇(the UN Permanent Forum on Indigenous Issues)主席安妮·諾爾甘(Anne Nuorgam)在內的與會者對峰會成果的決定權不明表示了擔憂。8月,峰會「治理行動領域」主席辭職,理由是擔心峰會決策過程缺乏透明度和問責。

科技解決還是系統變革?

峰會的內容也引發了爭議。峰會非常關注通過促進技術開發和應用——從基因改造作物、精準農業到延長產品保存期限的奈米顆粒覆蓋物——來提高糧食產量和韌性。

但是,通過解決結構性障礙,如融資管道、土地權屬的法律認可、以及將貧困農民鎖定在有問題的食物生產模式中的公司政策等,從而從根本上重新設計糧食系統得到的關注仍然較少。如今,西方科學占盡上風,而幾千年來發展起來的傳統知識仍然處於邊緣地位,儘管人們越來越多地呼籲將其納入政策建議。

批評人士表示,重科學創新而輕系統性變革的態度,推動了企業對出口市場大量投入集約化農業模式,而不是發展多樣而有韌性的地方糧食系統。這一衝突在生態農業問題上表現得淋漓盡致。

越來越多的證據表明,這種遵循生態原則的耕作模式可以提高收入和糧食安全,同時增強生物多樣性和固碳能力,並提高農民的災害適應能力。這些都是峰會聲稱要推動的事情。但生態農業的宣導者們卻不得不努力在7月的預備峰會中爭取一席之地。

當包括哥斯大黎加和瑞士在內的10個國家簽署了一封信函提出這項要求時,他們苦苦等待數週才得到了一份正面回應,但這份回應卻令他們很失望——就在預備峰會召開前的幾天——他們獲得了一個晚間邊會時段,並需要跟同時召開17個平行邊會競爭。儘管如此,在所有峰會前的活動中,生態農業活動的現場和線上與會總人數是最多的。


泰國的一個生態農業專案。批評人士認為,生態農業推動了企業面向出口市場的高投入集約化模式,而不是發展多樣而有韌性的地方糧食系統。圖片來源:© Biel Calderon / Greenpeace

在通過峰會各行動軌道和對話提出的許多解決方案中,生態農業同樣非常引人注目。但其支持者表示,生態農業受到一些傳遞錯誤資訊的誤導性宣傳的影響,而這些宣傳活動的背後是高投入農業的既得利益者,他們將日漸受到支援的生態農業視為一種威脅。

支持生態農業的國家現在正在組建一個聯盟,它們將遵循高級別專家小組確定的一套13項生態農業原則——正如那些抵制峰會的人所督促的那樣。

峰會成果

拋開批評不談,峰會進程仍然成功地提升了人們對糧食的理解,尤其是它與生物、社會和經濟模式之間的緊密連結。這種對系統的關注能夠改善政府部門間協調,並幫助政策制定者將糧食、氣候變遷和生物多樣性連結起來。

氣候變遷是峰會各行動軌道和對話中一個尤為搶眼的話題。討論的重心也逐漸從削減化石燃料的使用,向通過農林業和再生農業增加固碳能力,減少稻田和牲畜的甲烷排放,以及提高農民的災害適應能力傾斜。

然而,目前還沒有一項正式機制將糧食系統峰會與聯合國氣候變遷和生物多樣性談判聯繫起來——糧食和農業問題通常被二者所忽視。為幫助解決這一問題,未來糧食全球結盟(the Global Alliance for the Future of Food)正在啟動一項計畫,向各類國家提供建議,幫助它們更好地將糧食系統納入其根據《巴黎協定》採取的氣候行動。

在正式的糧食系統峰會上,古特雷斯秘書長將發表一份聲明,重點圍繞峰會進程確定的15個行動領域,介紹到2030年需要實現的優先目標。聯合國還將支持此過程中提議成立的多項聯盟,例如生態農業、食物浪費、韌性和校園午餐等。重要的是,有80多個已經舉行對話的國家預計將宣佈其糧食系統改革的路徑。

峰會將開啟一個進程,在這個進程中,成員國將在聯合國機構的支持下,單獨或通過各聯盟完善和實施其糧食系統轉型戰略,並在 2023年對進展進行盤點以及設定2030年的全面實施目標。

如果峰會要想取得成功,這些行動路徑必須具有真正的變革性。這意味著不僅要改變糧食系統中涉及食物本身的部分,還要改變其監管、金融和行政支援系統。各個國家和聯盟必須解決過去兩年暴露出的問題——解決小農和大企業之間的權力失衡,在政策制定中兼顧傳統知識和現代科學,並確保決策和實施的透明度和問責制度。

一些國家計畫在峰會後繼續進行的多利益相關者對話必須保證邊緣群體有效參與。不同利益之間進行真正協商,並達成共識意味著各方都要有所取捨。但到目前為止,幾乎沒有跡象表明主導糧食系統並對其失敗做出重大「貢獻」的企業界願意做出怎樣的讓步。

面對當前高度緊張的局勢,峰會內部人士堅稱他們正在聽取批評者的意見。他們承認,糧食問題具有高度政治性,並不是每個人都對峰會的各個方面、參與者和進程感到滿意。他們強調沒有人被排除在峰會之外,並督促抵制者重新考慮參與其中,否則可能面臨被進一步邊緣化的風險。隨著峰會進程從想法提出階段轉向行動實施階段,其領導人應重新關注他們一開始確定的原則之一:「建立信任」。

※ 本文轉載自中外對話〈聯合國食物系統峰會能否帶來改變?