生物多樣性大會在昆明 2030年目標仍挑戰重重 | 環境資訊中心

生物多樣性大會在昆明 2030年目標仍挑戰重重

2021年10月28日
文:孔令鈺(自由撰稿人,關注環境與科學議題,曾是財新傳媒記者和廣州綠網環境保護服務中心計畫經理)
昆明COP15第一階段會議閉幕,一系列焦灼議題將決定明年春天實質性磋商的成敗。

中國生態環境部部長、COP15主席黃潤秋在COP15第一階段閉幕式上致辭。圖片來源:Alamy

2021年10月11日至15日,聯合國《生物多樣性公約》(以下簡稱「《公約》」)第十五次締約方大會(COP15)第一階段會議線上和線下混合形式在中國昆明召開,表明一份新的全球生物多樣性框架的談判正式進入「昆明時間」。中國開始以東道主的身份,引領各締約方為未來十年乃至更長時間的全球生物多樣性保護制定路線圖,最終結果將在明年4至5月在昆明線下舉行的面對面磋商中決定。「愛知目標沒有實現,昆明再也失敗不起。」這是代表們在會議上的普遍心聲。

然而,COVID-19疫情嚴重阻礙了談判進程,磋商被迫推遲或移師線上。在今年5至6月間兩場《公約》的兩個重要附屬機構的會議中,大多數非洲國家由於網路問題沒能參與線上談判,因此要求在明年1月對部分階段性結果重新談判。而在昆明為期兩天的會議上,很多發展中國家代表因為技術問題而斷線,無法及時發言。這提醒著我們,全球發展依然高度不平衡。

締約方們只剩下7個月的時間了,談判桌上依然分歧重重。資金、執行等關鍵內容還沒得到充分談判。各締約方能否如願實現它們在大會上發佈的《昆明宣言》中「至遲到2030年生物多樣性走上恢復之路」的承諾,仍充滿不確定性。

焦灼議題

COP15第一階段的目的是為談判注入政治理想,而非唇槍舌劍的真正談判,所以會場上各區域和國家代表依舊是在重申自己一貫的立場。

作為COP15談判中最熱門的明星議題,「30×30」(30 by 30)被頻繁提及。它在7月發佈的《2020年後全球生物多樣性框架》初稿中被表述為「使全球陸地和海洋區域的至少 30%得到保護 」。

生物多樣性和生態系統服務政府間科學政策平台(IPBES)2019年的評估發現,目前全球只有15%的陸地和淡水、7%的海域得到保護。儘管一些締約方認為基於當前保護進度,「30%」的目標過於激進,但《框架》初稿還是保留了這個全球矚目的數位,顯示出了難得的熱忱。但是,對於「30%」的理解卻仍存分歧。

首先,是「30%」的範圍界定。比如:是保護全球範圍內的30%,還是每個締約方在自己國內都要保護30%的領土?再如:這是指整個地球表面的30%,還是陸地和海洋各達到30%?當前初稿的清晰度不足以回答這個問題,為談判留下了角力空間。其中,爭議尤其激烈的是「保護30%的海洋」這個選項。因為它牽涉到別的多邊進程——如果無法在《聯合國海洋法公約》框架下解決公海保護區的問題,就無法實現保護世界30%海洋的目標。

第二個問題是,保護什麼樣的「30%」?一些締約方擔憂,如果只看數量而不看品質,最終將陷入數字遊戲,導致締約方為了完成目標、而圈一些低保護價值的地塊濫竽充數。那麼,該如何設定保護品質的指標?《框架》初稿中也沒有明確表述。還有,考慮到歷史上自然保護區普遍採用排斥性管理手段,「30×30」勢必帶來的保護區擴張,也被擔心會損害生活在生物多樣性豐富地區的原住民和當地社區的生存權益。以上種種問題,使得一些締約方和NGO持保留甚至反對態度。綠色和平東亞區全球政策顧問李碩告訴中外對話,別看「30×30」現在被寫入了初稿,圍繞它的爭論仍在持續,這將是一個明年昆明會議上最後24小時內才能解決的問題。


在印尼的北蘇門答臘省,當地人正在採收安息香樹脂。許多專家一再強調保護原住民和當地社區生存權益的重要性。圖片來源:Agusriady Saputra / 雨林行動網路

在「30×30」之外,近年來一些新興概念也已經成為談判待啃的「硬骨頭」,在昆明會場代表們的發言中頻繁出現,比如「DSI」和「NbS」。

「DSI」是指遺傳資源的「數位序列資訊」(Digital Sequencing Information)。2014年,作為《公約》補充協議的關於遺傳資源獲取和互惠分享的《名古屋議定書》生效。根據《公約》第15條,遺傳資源具有國家主權,能否獲取取決於資源提供國政府和國家法律;獲取遺傳資源須徵得資源提供方的「事先知情同意」,並在「共同商定條件」下,與資源的提供方確定互惠共用方案。但是,獲取與互惠分享的談判工作始於1992年,當時談判關注的還是生物資源實體材料,等到2014年《名古屋議定書》生效後,基因資料正在以指數級的速度數位化,但其潛在的商業利益並未納入到互惠分享機制中。

因此,生物遺傳資源豐富但利用能力不足的締約方要求將DSI也納入到互惠分享機制,但這遭到生物技術強國的抵制。兩個陣營在原則層面無法彌合分歧。發達國家認為,資訊公開應該是一個原則,全球已經有了很多DSI的公共資料庫,如果用互惠分享機制來規範資料獲取,會讓對這些資料的獲取變得困難,阻礙科技創新。大流行病當前,為這種立場提供了額外的理由。全球共用流感資料倡議組織(GISAID)曾指出,已有先例,受制於《名古屋議定書》的合規要求,一些締約方對外分享流感病毒樣本發生了延誤,此類情形有礙疫苗的研發。

但對於發展中國家來說,在現今的科技條件下,不納入DSI,互惠分享機制名存實亡。在這次的昆明會議中,非洲國家代表一再強調對非洲遺傳資源及相關DSI的互惠分享十分重要,並且呼籲完成如何利用DSI來實現互惠分享的討論。

從2019年起,十分關心DSI納入互惠分享議題的兩個國家——南非和挪威——組織了兩輪對話來探討關於DSI締約方關心的問題,並且成立了「聯席主席之友(friends of the co-chairs)」這一非正式諮詢小組為談判輸入建議。

另一個新興概念「NbS」是指「自然為基礎的解決方案」(Nature-based Solutions,NbS),其在2019年被列為聯合國氣候行動峰會9大行動領域之一後關注度快速上升,支持者期待它能促進協同應對氣候變化和生物多樣性喪失這兩大挑戰,並且推動將氣候資金引入相對薄弱的生物多樣性保護資金。「自然為基礎的解決方案」的一個典型例子是修復紅樹林等濱海生態系統,使其能夠在提供生態系統服務的同時,吸收大氣二氧化碳,並抵禦氣候變化帶來的更頻繁、更具破壞性的風暴潮 。

作為氣候減緩與適應的一種重要手段,NbS在過去的十多年間被很多國家納入環境規劃。《巴黎協定》各締約方提交的國家自主貢獻目標中,90%以上包含了NbS 相關內容,超過一半涉及林業。

然而,在《生物多樣性公約》的框架下,NbS的處境有點曖昧不清。《公約》從2000年就開始使用「以生態系為基礎的調適方法」(Ecosystem-based Approach,EbA)。在去年發佈的《2020年後全球生物多樣性框架》草稿中提出:「到 2030 年增加自然為基礎的解決方案和基於生態系統的方法對減輕和適應氣候變化以及減少災害風險的貢獻,確保復原力並儘量減少對生物多樣性的任何負面影響。」但是,初稿卻刪掉了「自然為基礎的解決方案」一詞。

10月13日在大會上通過的《昆明宣言》同樣只用了「基於生態系統的辦法」這一術語,但在註腳中說明「基於生態系統的辦法」又稱「自然為基礎的解決方案」。

既然如此,那麼為何一詞之差會引發爭議?非洲國家和一些重視原住民權益保護的非政府組織擔心,過於強調NbS的碳匯功能,可能使排放主體偏重通過在第三世界種植碳匯林等碳抵消方式來逃避本國的減排責任,同時剝奪原住民和當地居民對森林的使用權。因此有人甚至稱NbS為「碳殖民主義」(carbon colonialism)。

在10月13日的COP15高級別會議閉幕式上,NGO代表之一「第三世界網路」發言稱:「自然為基礎的解決方案和基於生態系統的方法並非同義詞,在沒有明確定義的情況下在《公約》 的決定中接受這個有爭議的術語,就像開一張空頭支票。」在他們看來,核心問題是要闡明「用誰的自然,來解決什麼問題?」(Whose nature is being asked to solve which problems?)

值得指出的是,《昆明宣言》也特意強調:這些基於生態系統的辦法不能取代朝著《巴黎協定》目標方向的緊急減排。

資金和執行困境

在昆明,幾乎每個發言者都喊著偉大的理想和抱負。但這個理想是有標價的。

《框架》初稿中提到的每年至少7000億美元的資金缺口,誰來支付?雖然口頭上所有人都同意要盡力擴大資金來源、撬動非國家主體,特別是私營機構的資金,但發展中國家明確要求發達國家提高來自政府的資助——因為這筆錢是最穩定可靠的。

在COP15高級別會議閉幕式上,非洲集團再次強調了要建立一個專門用於生物多樣性保護的基金,並且提出,由於生物資源、DSI利用也很重要,因此還需要相應的技術轉移和能力建設。拉丁美洲和加勒比地區表示,在新冠疫情第二年,發展中國家正面臨著空前的資源匱乏,使得它們難以履約。而能夠獲取充足的資源並加以充分利用,一直是該地區國家履行《生物多樣性公約》和附屬議定書的關鍵挑戰。「如果我們想遏制並扭轉當前的生物多樣性危機,那麼做出真正的承諾來提供資源,是需要作出的主要修正之一。」

歐盟等發達國家堅持重申其一貫立場:需要撬動更多私營部門資金,而且援助資金不能流向有害補貼。去年保爾森基金會等多家國際機構發佈的一份生物多樣性融資報告認為,將破壞生物多樣性的農林漁業補貼用於更可持續的實踐,並提升供應鏈的環境可持續性,相當於解決了將近3000億美元的資金缺口。「而這是多數發展中國家不能接受的,特別是取消對於農戶的補貼。」正在研究《框架》談判進程的昆山杜克大學環境政策助理教授高麗娜(Coraline Goron)告訴中外對話。

昆明第二天,中國國家主席習近平宣佈出資15億人民幣(2.3億美元)用於發展中國家生物多樣性保護,並呼籲各方為基金出資。日本隨之承諾注資18億日元(1700萬美元)至其十年前擔任《公約》第10次締約方大會東道國時設立的生物多樣性保護基金。閉幕式上,英國承諾為《公約》特別自願信託基金提供20萬英鎊的額外捐助。除此之外,尚無其他締約方在昆明做出新的資金承諾,這令很多觀察員頗為失望。

雖然在首腦峰會上,法國總統馬克宏承諾將 30% 的氣候資金用於生物多樣性,英國宣佈其增加的氣候資金的很大一部分將用於生物多樣性,但這仍是從氣候資金蛋糕裡切割,而非新的資金。

執行是《框架》無疑是談判中另一個被高度關注的問題。愛知目標的失敗,執行是一大軟肋。因此締約方在昆明也都在呼籲提高執行力度。但各方基於自己立場,強調執行的不同側面。在昆明COP15高級別會議閉幕式上,歐盟呼籲建立一套「有效的監測框架」來確保目標得以執行。高麗娜說,歐盟等締約方希望每個國家能參照《框架》中的全球目標的模版,做出標準化的國家承諾,並且建立一個系統來記錄各國承諾,這樣就可以對各國目標加以匯總,得到與全球目標之間的差距(gap)。「但還是有很多締約方對此並不同意。」她說。

在會議閉幕式上,區域代表的總結發言,也表明了發展中國家對於執行,更在意的是資金、技術轉移和能力建設能否落實。

但就在本次大會開幕前兩週,中國釋放了支援更強有力的執行機制的信號。9月27日,中國國務院副總理韓正和斯進行了第二次中歐環境與氣候高層對話。對話中,雙方同意共同努力,推動COP15會議通過一個兼具理想、現實和平衡的《2020年後全球生物多樣性框架》,「該框架將有明確、可行、可衡量的目標和指標,適當的監測、報告和審查機制以及強有力的執行、計畫和支持執行的手段方面的規定。」

歐洲環保協會中國首席代表、中歐環境項目負責人龍迪認為這是一個鼓舞人心的信號。他表示,目前《生物多樣性公約》並不像氣候公約有一些便利的機制來記錄各國共同的目標,也沒有定期盤點全球進展。「迫切需要一個包含通用指標、監測、報告和審查的明確系統,以及全球進展評估和各國目標的逐漸加強,來扭轉生物多樣性的喪失。」他說,「這是中國領導人第一次明確支持這個必要性。」

中國偉大的理想和抱負

隨著昆明之路開啟,各方對東道國中國的期待也變得更高。在COP15第一階段結束後的新聞發佈會上,德國媒體提問COP15主席、中國生態環境部部長黃潤秋,中國是否支援「30×30」目標寫入《框架》。黃潤秋沒有直接給出肯定或者否定的回答,而是表示,作為COP15東道國,中國將努力推動各締約方達成共識,達成兼具理想又務實的保護目標。

「我相信中國的猶豫主要是因為中國不想疏遠某些尚未準備好接受「30×30」目標的發展中國家。但是,這並沒有阻止中國在國內採取行動。」龍迪說。

在目前這樣一個複雜艱難的局面下,高麗娜說,也許中國唯一能做的就是自己做出非常理想的承諾,就像它在氣候議題上通過提出2060年碳中和目標所展現的領導力。

「迄今《公約》進展太慢了。『自動駕駛』並不能帶我們抵達想要到的終點。中國雄心勃勃的國內議程和它低調的外交手段形成鮮明對比。現在是時候弭平這一差距了。」李碩期待。

在《公約》進程之外,中國已開始在其他領域,比如通過雙邊合作來推動全球生物多樣性治理。在中歐環境與氣候高層對話中,雙方同意加強在森林資源保護及可持續管理、可持續供應鏈、打擊木材非法採伐及相關貿易領域的合作,以支持減少全球的毀林。

龍迪說:「這是中國高層領導人首次明確強調這一點,而且在全球生物多樣性行動背景下,這是極其重要的一步。全球生物多樣性喪失的一個重要驅動因素就是生產大豆、棕櫚油、牛肉、紙漿和木材等軟性大宗商品而導致的毀林。將這一重要內容寫入公報,讓我對中歐雙方將迅速加強這方面的努力更有信心。」

他認為,中國國家主席習近平強調《框架》要兼顧理想和可行性,並不是為了削弱雄心,而是中國希望看到包括發展中國家在內的所有締約方,真正地接受新協議,以及真正能在2030年實現那些目標。「那將是『2020後全球生物多樣性框架』成功的最終標誌。」