2021年11月2日，南非與英、美、法、德四國以及歐盟宣布成立了一個雄心勃勃的「國際公正能源轉型夥伴關係」（International Just Energy Transition Partnership），將在接下來的五年通過多邊和雙邊撥款、優惠貸款等方式提供約85億美金，協助南非實現低碳轉型目標。
這份協議為「公正轉型」（just transition）在開發中國家的執行開創了一個先例。公正轉型最初是一項主張在環境保護中，兼顧工人權利的社會福利倡議，後來在各方努力下逐漸進入氣候變遷的主流議程，但絕大多數局限於已開發國家的討論中。
近年來，由於非洲國家受歷史原因影響，而普遍面臨巨大的氣候變遷挑戰，有關公正轉型的社會討論正在非洲大陸快速生根發芽，今年9月底舉辦的非洲氣候週（Africa Climate Week）便首次提出了「非洲公正轉型」的構想，呼籲關注非洲嚴峻的社會經濟問題，包括面對氣候變遷的高度脆弱性以及龐大的地下經濟。
在這個背景下，公正轉型正逐漸成為非洲社會對中國海外能源投資的一項期待。今年9月22日，中國國家主席習近平在聯合國大會上宣布將大力支持開發中國家能源綠色低碳發展，不再新建境外煤電計畫。11月30日閉幕的中非合作論壇第八屆部長級會議（FOCAC8）通過的《中非應對氣候變遷合作宣言》也重申了這一點。而在近期舉辦的非洲煤炭網絡（Africa Coal Network）年會上，來自超過20個非洲國家的上百個社會組織對中國的「退煤」舉措表示歡迎，但同時也從公正轉型的角度，提出了進一步的倡議，呼籲中國在全面兌現退煤承諾的同時，「成為支持非洲再生能源發展的負責任的合作夥伴」。
公正轉型是什麼，為什麼它對非洲的氣候治理以及接下來的中非再生能源合作如此重要？作為最早開始討論公正轉型的非洲國家，南非的情況能給我們一些答案。
退煤與公正轉型
公正轉型進入南非的公共輿論已經有超過10年的歷史，煤炭何時退出、如何退出是長期以來最核心的爭議點。
最早啟動公正轉型討論的是南非工會大會（COSATU），作為該國最大的工會組織，南非工會大會在2011年的德班氣候大會（COP17）前夕發布了一份針對氣候問題的政策架構，將公正轉型作為自己的根本立場，主張低碳經濟轉型不應損害工人階級和開發中國家的利益，並且已開發國家要承擔相應的歷史責任。
此後，南非的多項官方政策文件均開始提及公正轉型，2015年，南非是在所提交的國家自主貢獻目標（NDC）中唯一強調公正轉型的國家，同年通過的《巴黎協定》也在多方推動下將公正轉型寫入前言。
但南非國家規劃委員會（National Planning Commission）委託的一項研究顯示，南非國內在公正轉型所涉及的若干問題上仍然共識不足，這主要緣於「轉型」與「公正」之間的張力，前者意味著緊迫的退煤倒計時，後者則強調低碳進程絕不能加劇社會不平等。
南非沒有簽署聯合國第26屆氣候大會上的《全球煤炭轉型乾淨能源聲明》，南非環境部長芭芭拉・克里西（Barbara Creecy）在接受媒體採訪時稱，這是因為目前已開發國家還沒有提供足夠的氣候融資，貿然退煤會帶來大量擱置資產，傷害開發中國家的利益。能源部長格維德・曼塔謝（Gwede Mantashe）近期也在公開場合表示煤炭不會徹底退出。他說，雖然政府向公正轉型作出了承諾，但發展再生能源不應以犧牲經濟增長為前提。
不少工會也擔心煤電草率退出，會造成煤炭行業的大規模失業，而且取而代之的再生能源獨立發電商採購計劃（REIPPPP）主要由私人企業和外國投資者主導，這種私有化的模式並不能保護下崗工人的利益。
2017年3月，南非國家電力公司（Eskom）宣布關停五個煤電站，引發南非全國礦工工會（NUM）的反對。同時，再生能源計畫也遭到煤礦卡車司機的大規模罷工抗議，煤炭運輸論壇（Coal Transportation Forum）和南非金屬工人全國聯盟（NUMSA）甚至透過訴訟攔截相關購電協議（PPA）的簽署。
但另一方面，南非是全世界第12大碳排放國，超過80%的電力供應都依賴煤炭，以地基（groundWork）、非洲地球生命（Earthlife Africa）為代表的環境組織認為，煤炭和其他化石能源必須盡快退出，這不僅是為了保護脆弱社區免受氣候變遷衝擊，也是因為煤炭相關產業所帶來的空氣污染造成了嚴重的人權侵犯，與此同時，煤炭產業自身的經營狀況也每況愈下。
南非工會大會創始總書記、前曼德拉政府內閣成員傑伊・奈杜（Jay Naidoo）告訴《中外對話》：南非自民主化以來不平等增加了，菁英階層的腐敗讓曾經世界領先的南非國家電力公司瀕臨崩潰。燃煤發電不能解決偏遠鄉村和快速擴張的貧民窟電力需求。如果政府能夠支持和補貼為社區所擁有的微型電網，那麼太陽能就可以便宜可靠地實現這一點。它不僅滿足能源需求、減少排放，而且也培養社區企業家、解決南非嚴重的失業問題。
南非目前最重要的能源規劃文件是2019年版的《綜合資源計劃》，它仍然保留了1500MW的新增煤電容量。兩周前，三家環境機構已經聯手將能源部和南非國家能源監管機構（NERSA）告上法庭，開始正式攔截這些新增煤電計畫。
由於與南非煤炭產業鏈的經濟關聯，中國金融機構和企業也正受到南非環境組織的密切關注。
近年來有不少中國的公共資金流入南非的煤電行業，公正金融國際（Just Finance International）的一份研究報告發現，中國國家開發銀行在2017年為南非國家電力公司的梅杜匹（Medupi）煤電站提供15億美金的貸款，在2018年又為庫西里（Kusile）煤電站簽署25億美金的貸款協議。
作為非洲第一大商業銀行標準銀行（Standard Bank）的最大股東，中國工商銀行也間接參與到前者的煤電投資中。知名金融媒體資本監測（Capital Monitor）的分析發現，標準銀行在化石燃料方面的金融風險居南非首位，且仍未發表嚴格的退煤政策。
當前最受熱議的則是中國民營企業為首，在南非東北部推動的穆西納・馬卡多（Musina Makhado）經濟特區，其中包含一個計畫由中國銀行融資的1320MW煤電站，但中國的海外退煤承諾細則尚不清楚，南非政府與中方的洽談也仍在進行中。
在環境組織看來，全面退煤是南非實現公正轉型的大前提。非洲地球生命（Earthlife Africa）約翰內斯堡分部的負責人瑪科瑪・萊卡拉卡拉（Makoma Lekalakala）告訴《中外對話》，「我們希望中國能兌現停止新增海外煤電的承諾，並對這個煤電計畫的融資進行干預。」
石油、天然氣等其他化石燃料的去留也仍存變數。南非國家電力公司最新的退煤計畫中，目前包含了4000MW的新建天然氣計畫。環境部長克里西稱，天然氣是退煤過程中「重要的轉型燃料」。但南非工會聯合會（SAFTU）在一份聲明中嚴詞批評了這種做法，並主張南非國家電力公司應該加速開發風電和太陽光電計畫，而非繼續開採化石燃料。
國際公正能源轉型夥伴關係是否會支持這些天然氣計畫仍未可知，無煤生活（Life After Coal）稱：這些稀缺的氣候融資不能再流向任何化石燃料，而應更多地用於支持礦產地區發展和興建社區再生能源計畫。
立足社區的再生能源
「國際公正能源轉型夥伴關係」的出現，讓南非國內圍繞煤電退出、擴大再生能源佔比的共識快速凝聚，有關公正轉型的討論正逐漸從曾經的退煤之爭，轉向發展再生能源的具體問題。
作為在公正轉型領域最具影響的南非民間運動，無煤生活發文稱，85億美金的融資是一個「很有希望的開端」，但諸多細節有待澄清，其中最關鍵的便是保障煤炭工人和礦產地區的具體機制。工會組織也對再生能源究竟會產生多少長期就業崗位存疑。
由於南非的能源禀賦存在空間上的錯配，目前已開發的再生能源計畫均不在煤礦地帶，再生能源專家霍勒・沃卡斯（Holle Wlokas）告訴《中外對話》，這導致礦區居民和煤礦工人無法直接享受到太陽光電、風電計畫帶來的福利，接下來政府必須設法引導企業進入煤礦地帶。
除此之外，再生能源計畫能否裨益周邊的社區也面臨諸多難點。
在政策上，2011年啟動的再生能源獨立發電商採購計畫，已經將社區參與和經濟發展設置為計畫開發方的義務，經濟發展指標的競標分值占比曾高達30%，在最新的投標窗口中已調降為10%。但它依然要求計畫周邊的社區至少要持股2.5%，理想目標則是5%。
滿足這個要求的方法一般是成立社區信託，然而研究資料顯示，現有的操作模式往往讓社區居民淪為被動的參與者，無法切實的提升當地生活水平。沃卡斯說，「我們需要社區得到賦權，以更加主動的方式參與再生能源計畫，真正實現社會共有（social ownership）。」
再生能源的社會共有是現在南非公正轉型的一個核心訴求，它包括社區共有、市政共有、國家共有等，各種有別於全面私有化的模式。
這方面的積極政策訊號也在逐步釋放。沃卡斯表示，社區組織一直以來很難獨立參與再生能源採購計劃，必須與大型跨國企業合作。今年6月政府宣布將分散式發電的許可門檻提高至100MW，為社區再生能源的發展提供了更多空間，因為它們不必參加競爭激烈的主流採購招標。
但來自國際環境組織350.org的亞歷克斯・倫費爾納（Alex Lenferna）告訴《中外對話》，要實現社區再生能源依舊不容易，當地社區在資金和技術上都需要支持，尤其是計畫開發前期的預付資本。
截至目前，國際公正能源轉型夥伴關係尚未說明融資的具體條款，包括撥款和優惠貸款的佔比以及資金的具體流向。這筆資金也不足以滿足南非的公正轉型需求，南非國家電力公司預估公正轉型需要花費至少300億美元，而且它正背負著約260億美元的債務。
中非合作
在中國承諾停止新建海外煤電之後，中非再生能源合作有望迎來春天，中國在幫助非洲實現公正轉型方面將有大量的用武之地。
對於南非這種在歷史上嚴重依賴煤電、再生能源發展又由私人資本主導的國家，中國企業在公正轉型的大背景下被賦予了一種特別的期待。倫費爾納告訴《中外對話》：中國投資可選擇一條不同於完全市場化逐利的道路，通過再生能源計畫促進社區和本地工業發展。傑伊・奈杜則呼籲中國政府和企業與社區組織開展合作，這將幫助南非深化民主、培養社會企業家精神、創造社區生計，並提供綠色能源保障。
然而，來自英國發展研究所（IDS）的能源專家沈威表示，無論是在南非還是非洲其他地區，大多數參與再生能源計畫的中國企業扮演的都是EPC承包商的角色，真正成為計畫開發商的中企依然很有限，這在很大程度上限制了中國企業幫助非洲公正轉型的空間。
但這不代表中國企業不能未雨綢繆。這位研究者稱，中國企業應該在當地尋找並建立長期的合作夥伴，並為進駐非洲市場制定長期計劃，尤其是要設置專門的團隊和預算用於了解當地人的需求，如果能做到這些，將有助於中國企業在非洲拿到更多的再生能源計畫。
根據沃卡斯的說法，通過聘請專業團隊來增強社會績效和維護社區關係，已經是再生能源計畫在南非的一個發展趨勢。中國企業可以借鑑這一做法，同時與當地政府合作設計可行的方案，幫助非洲逐步提高本土的再生能源製造能力。
「中國在這方面能扮演的角色其實是被低估的，」非洲氣候基金會執行主任薩利姆・法卡爾（Saliem Fakir）向《中外對話》表示。他認為，中國應該在再生能源技術方面展示更強的領導力，但這個目標的實現僅依靠個別計畫和企業是遠遠不夠的，氣候與再生能源應該被納入中非合作的總體戰略考量，並以相應的融資和製度條件予以保障。
在制度層面，中非也可以開展更深入的合作，沈威表示，中國可以建立相應的知識共享機制，在再生能源的工程技術上為非洲國家提供諮詢服務，並將國內制定再生能源發展規劃的經驗介紹給它們。
「不過這一切的大前提是釐清中非再生能源合作的總體目標，」法卡爾說，中國和非洲國家需要就氣候變遷與發展之間的關係建立一個清晰的戰略合作架構，因為再生能源必然會對非洲未來的社會經濟發展產生深遠影響。
這樣的政策訊號正在不斷釋放，中國前不久發布的《新時代的中非合作》白皮書已經將「應對氣候變遷、應用乾淨能源」作為中非戰略共識。11月30日閉幕的中非合作論壇第八屆部長級會議發布的《中非應對氣候變遷合作宣言》提及，中國已在中非合作論壇架構內實施了上百個計畫，協助非洲國家更好地利用太陽能、水電、風能、沼氣等再生能源，並宣布中國將進一步擴大在非洲太陽光電、風能等再生能源等領域的投資規模，助力非洲國家優化能源結構。但與此同時，宣言亦提出雙方將協助符合條件的天然氣發電計畫，獲得綠色投融資支持，很可能讓天然氣在能源轉型中的公正性問題再次成為辯論焦點。
非洲社會對即將增加的中非再生能源合作抱有強烈的期待，但能源轉型是否能真正做到公平公正，還將取決於中國企業、金融機構和政策制定者的選擇。
※ 本文轉載自中外對話〈面對強烈期待，中國將如何參與非洲的公正能源轉型？〉
