位於中國江蘇省連雲港臨洪河口的濱海濕地，生態價值極高，僅2014-2020年間，當地就記錄到諾氏鷸等五種中國國家一級保護動物、半蹼鷸等七種中國國家二級保護動物，以及15種全球受脅或「近危」物種，是東亞澳遷徙線遷徙水鳥的重要覓食地和停歇地，對其生存繁衍至關重要。
而這裡卻正經受著以「修復」為名的生態破壞。衛星圖顯示，自2019年起一系列名為「藍色海灣」的計畫中，所包括的環抱堤（encircling dykes）、鋪設沙灘、吹沙填海、硬化填埋自然泥灘地等工程陸續動工，已經對上述珍稀水鳥賴以生存的覓食地，造成嚴重破壞。若繼續建設，將對珍稀瀕危水鳥以及濕地生態系統，造成不可逆的生態影響。
為此，中國民間環保組織「自然之友」於去（2021）年5月向南京環境資源法庭，提起環境公益訴訟，獲當日立案；並於今年1月向南京市中級人民法院寄出《禁止令申請書》，請求法院依法責令建設公司，立即停止「藍色海灣」計畫中的全部建設行為。
這起案件反映出的是，濕地修復計畫因為理念偏差和缺少法定程序和標準，反而造成濕地破壞的問題，但中國濕地保護存在的問題不止於此。
由於長期缺乏全國層面的濕地保護立法，導致各地公布的濕地保護管理規定五花八門，管理者對保護要求理解不一致等問題長期存在。因此，濕地的認定、濕地修復，以及政府資訊公開和公眾參與等重要工作，在地方執行中頻出亂象。
濕地作為複雜的生態系統，涵蓋土地、水資源、動植物等諸多自然資源要素，涉及面向十分寬廣，濕地保護立法工作實為一項艱鉅任務。早在2005年，《濕地保護條例》草案就已提交中國國務院法制辦審議，此後歷經多次意見徵求和討論工作，但由於亟需提升濕地保護的法律位階等原因，該條例最終沒有公布。
自2018年以來，全國層面僅有2018年開始施行的《濕地保護管理規定》這一中國國家林草局的部門規章，位階低、制度規定不夠全面，很多涉及濕地保護的關鍵性問題，未得到清晰規範。
去年12月24日，《濕地保護法》獲得中國全國人大常委會通過，並將於今年6月1日實施。這將有助於中國的濕地保護進入一個嶄新的階段。
濕地定義與名錄制並行，但名錄公布與更新仍是關鍵
自然之友迄今已經陸續提起六起涉及濕地破壞的環境公益訴訟案件。2015年在北京市第四中級人民法院提起的「都市芳園案」是其中第一起，它也是北京市第一起環境民事公益訴訟。
都市芳園是中國北京昌平的一個住宅小區，小區內有一處總面積約13.3公頃的湖泊濕地。小區開發商和物業公司在沒有取得許可的情況下，將建築垃圾和建築開槽土等傾倒入湖、填埋湖泊區域，使得水體和植被群落遭到毀壞，原有生態環境消失。
雖然早在2012年北京市就公布了《北京市濕地保護條例》，明確濕地實行名錄管理，但在案件起訴時，北京市尚未頒布任何濕地名錄。這使這塊實際上的都市濕地，卻難以以「濕地」的身份得到保護。
新發布的《濕地保護法》第二條，確定了受本法保護的濕地的法律定義——「具有顯著生態功能的自然，或者人工的、常年或者季節性積水地帶、水域，包括低潮時水深不超過6公尺的海域，但是水田以及用於養殖的人工的水域和泥灘地除外」。
該條同時確定，中國對濕地實行分級管理及名錄制度。這代表中國的濕地將被分為「國家重要濕地」、「省級重要濕地」和「一般濕地」三個級別，由各級政府制定各級別濕地的名錄。
濕地的定義和濕地管理名錄制度並非《濕地保護法》首創，然而由於兩者攸關相關法律文件到底保護哪些濕地，圍繞它們一直爭議不斷。
筆者認為，根據法條的字面含義，受保護的濕地範圍應當根據濕地的定義確定，而不局限於濕地名錄。名錄是具體羅列，定義是補充細節，兩者相結合，既可通過發揮名錄界定清晰的優勢，解決定義中如「具有顯著生態功能」概念相對模糊的問題，為行政機關提供更加明確的監管執法依據，同時又可通過濕地定義的細節，至少在審判實踐中使受保護的濕地範圍不局限於名錄，彌補名錄制度覆蓋範圍狹窄的缺點。
但筆者觀察到，對此也存在不同理解，地方執法和司法實踐中，往往囿於濕地名錄，認為未列入名錄的濕地就不屬於法律的保護範圍。
因此，筆者認為，一方面應當充分確立濕地法律定義在濕地保護實踐中的地位，另一方面，由於存在不同理解，將需要被保護的濕地及時納入名錄就是關鍵。這需要倚賴中央和地方政府對濕地資源進行全面的調查、監測，完善濕地認定和名錄發布的相關規定和標準，從而及時公布和更新名錄。
同時，筆者也認為，在三級名錄中，一般濕地名錄的管理，應是這項工作的重中之重，因為：
- 在中國眾多的濕地中，能進入國家和省級重要濕地名錄的濕地占比較小，大部分濕地將存在於一般濕地名錄中，數量巨大。而即使是這些級別較低的濕地，其獨特的生態功能和價值都是不容忽視的。
- 相較於國家和省級重要濕地，目前中國各地關於一般濕地認定和名錄發布規則的公布還相對滯後，各地工作開展情況差距較大。《濕地保護法》雖未明確要求上述配套文件的公布，但它們卻是為濕地保護實踐的重要依據，不可或缺。
全國層面，2019年中國國家林草局發布了《國家重要濕地認定和名錄發布規定》，配合《國家重要濕地確定指標》（GB/T 26535—2011）國家標準的公布，為國家重要濕地的認定及其名錄發布提供了法律依據。國家重要濕地名錄也在持續更新中。
而地方工作的參差從省級層面就可初見端倪。雖中國各省級政府陸續頒布了省級重要濕地名錄、名錄管理辦法、認定標準等文件，但差距也是明顯存在的。再到普遍由縣級以上政府主要負責的一般濕地名錄，這種差距就更加凸顯了出來。
例如，雲南省在2014年頒布了《雲南省省級重要濕地認定辦法》和《省級重要濕地認定》（DB53/T 626-2014）的地方標準，它下面的紅河州在2017年頒布了《紅河州一般濕地認定辦法》，紅河州下面的彌勒市則在2019年就發布了關於一般濕地認定情況的公示。
如此層層細化，為濕地全面的分級保護提供了制度性的保障和依據。相比之下，湖北省雖已公布《湖北省濕地名錄管理辦法》和省級重要濕地名錄，但素有「千湖之城」美譽的武漢，目前尚未頒布一般濕地名錄。
我們深知將一塊濕地納入名錄不是一件簡單的事，代表大量行政資源的投入和利益的平衡。但保護工作卻是勢在必行。自然之友建議各地方政府加快公布地方的濕地名錄，以及濕地認定規定和標準，尤其不可忽略一般濕地的保護工作。應保障濕地名錄科學合理地劃定，並及時更新，以避免《野生動物保護法》配套文件《國家重點野生動物保護名錄》和「三有動物」名錄長期得不到更新，造成保護工作的困難。
明確濕地修復原則與程序，但修復標準公布速度及科學性是關鍵
近年來，中國加強濕地保護和修復工作成果令人滿意，但一些不科學、不合理的修復工程卻也在對濕地造成破壞。對連雲港臨洪河口濕地的破壞，就是一個典型的例子。
此外還有諸多亂象——生態修復片面注重植物覆蓋度和水質提升，而缺乏多樣性生境的營造，「平底鍋+陡岸」（陡岸沒有過渡，難以提供挺水植物和底棲生物良好的生長環境）的做法仍為主流；既消滅荒野又想保證「原生態」，既營造刻板園林景觀又想追求「生態」的矛盾做法廣泛存在。
此外，過度追求投資額度、壓縮工期等急功近利的做法依然普遍存在，工程完成後缺乏後期監測和長期水位管控的情況也時有發生。理念偏差的背後，是缺乏統一、可實施、具有強制力的濕地修復標準，環境影響評價並未有效發揮預防作用，以及政府資訊公開和公眾參與的不足。
此次《濕地保護法》整個第四章專門針對濕地修復做出規定。在理念上，它提出「堅持自然恢復為主、自然恢復和人工修復相結合」的濕地修復原則。在程序上，它要求國家和省級重要濕地的修復應當編制修復方案。但是，它並沒有對一般濕地的修復作出同樣的程序性要求，導致一般濕地修復在程序上仍處於模糊地帶。
對於缺乏修復標準的問題，《濕地保護法》第16條明確要求制定生態修復的國家標準。該標准公布的速度和內容的科學性，將是後續濕地修復是否可以讓「修復」確實執行的關鍵。
公眾參與占有一席之地，但仍需加強
位於中國北京北五環與北六環之間的沙河水庫，是一片難得的、位於超大城市但仍保留一定荒野化的濕地，鳥類生物多樣性尤其豐富。此處因以濕地生態修復為主要內容的「沙河濕地公園」建設計畫，多次受到關注。
2017年9月，該計畫環評報告獲得通過，但環評報告中的方案存在多個問題，包括在沙河水庫園區中建設會嚴重影響濕地鳥類生存環境的「水舞秀」（湖內噴泉）和數個碼頭。2020年，該計畫重新編制了計畫建議書和可行性研究報告，後者中的建設方案不再有此前明顯破壞生態的建設內容。但可行性研究報告畢竟不是最終方案。
自然之友從去年7月起，多次向計畫建設方昌平區園林綠化局，申請關於最終建設方案的政府資訊公開，卻至今未果。修改後建設方案也不會再有公眾參與程序。這使它成為一個「盲盒」。圍繞「沙河濕地公園」的爭議，反映出的是與濕地保護相關的政府資訊公開不充分，以及公眾參與的制度保障不足。
公眾參與對於濕地保護具有重要價值。公眾中不乏對當地濕地有相當了解的專家，公眾通過公民科學調查與監測的方式，對濕地進行長期調查、記錄，也可以補充執法部門欠缺的資訊。上文提及的連雲港臨洪河口濕地的數據，就是具備專業知識的公眾、專家、社會組織共同長期觀測得到的。
本次《濕地保護法》包含了公眾對破壞濕地行為有權舉報控告、各級政府應當公開濕地保護相關資訊等內容。然而，公眾參與濕地保護的空間以及深度仍然有限。公眾能夠充分參與濕地保護也並非僅靠《濕地保護法》一部法律能夠解決，而是需要通過進一步完善環評、政府資訊公開等制度，與《濕地保護法》形成合力。
為了增進公眾參與，筆者也建議：審查機關未來在審查之前能就濕地相關的規劃、濕地總量管控目標、考核指標、濕地名錄、濕地相關標準及技術規範、修復方案、建設計畫方案等文件公開徵集意見，給予公眾更前期就參與進來的制度性保障，以實現科學決策，拓寬社會公眾深入參與濕地保護的管道和空間，使之在濕地保護中發揮更大的公眾力量。
※ 本文轉載自中外對話〈姍姍來遲的《濕地保護法》如何將保護進行到底？〉
