透過碳定價促進氣候公正轉型歐盟和美國加州政府這樣做

2022年06月10日

共同企劃：低碳生活部落格、環境資訊中心；文：黃于恬（台達基金會低碳生活部落格寫手）

碳定價的收益是低碳轉型的驅動力，也承擔著氣候公正轉型的責任。各國對於運用碳定價收益的作法不盡相同，但同樣重視對弱勢群體的補助。目前台灣的碳費制度也勢在必行，因此本文選取歐盟和美國加州的例子作為借鏡，說明碳定價促進氣候公正轉型的可能性。

碳定價的收益不僅是低碳轉型的驅動力，也轉動著氣候公正轉型的齒輪。圖片來源：stavros karabinas／Flickr（CC BY 2.0）

淨零碳排在全球盛行，人們蜂擁搭上航向永續的船隻。這場浩大的冒險，有人懷抱希望，滿手金幣跳上船隻，卻也有人缺少資源，因而坐困故鄉，被遺落在眾人之後——若不想遺落任何人，那麼碳定價將會是首選。

碳排放交易系統與碳稅兩種形式差在哪？

碳定價（carbon pricing）的定義是為二氧化碳制定價格，讓排放二氧化碳的污染者，付出相應的金額，使外部成本內部化，並彰顯氣候變遷的外部成本（例如極端氣候造成的財務損失和健康風險）。

截至去（2021）年，全球已有65個碳定價機制，涵蓋45個國家以及全球21.5%的溫室氣體排放。碳定價的形式隨著地域而改變，最常見的應用方式是「碳排放交易系統」（Emissions trading system, ETS）和「碳稅」（Carbon tax）。

在碳排放交易系統之下，會事先設定全域的排放總量（Emission cap）與減碳目標，並由政府核發免費的排放額度給各單位。如果某單位的排放量超過原先設定的額度，便需要到市場上購買其他單位釋出的額度，以此將整體的排放總量限制在最初設定的目標。

碳稅雖然也奠基於碳定價，但與ETS不同的是，ETS的碳價會隨市場波動，而碳稅的碳價是一開始就被決定的。此外，碳稅在施行前，減碳效益是未知數；ETS則已事先核定全域的排放總量，較能預期一段特定時間後的減碳成效。

驅動低碳轉型外碳定價也承擔氣候公正轉型責任

除了讓碳排外部成本內部化之外，碳定價也是一條通道，不但能將資金引流到低碳科技的發展，也能試著為弱勢群體減輕氣候變遷帶來的衝擊，推駛更多人邁向淨零碳排。尤其，一旦ETS的涵蓋範圍擴展至建築和交通部門，相關的生活成本將會提高，勢將衝擊更多弱勢群體。

在碳交易排放系統中，各單位被設定在特定的減碳目標之下，企業A若減碳有成，釋出的排放額度便可賣給超過排放額度的企業B。圖片來源：擷取自Tera

此時，碳定價的收益便可挹注相關的解決方案，例如：汰換高耗能家電，或是予以節能診斷，協助弱勢家庭減少能源支出。

各國對於運用碳定價收益的作法不盡相同，但同樣重視對弱勢群體的補助。目前台灣的碳費制度也勢在必行^[1]，因此本文選取歐盟和美國加州的例子作為借鏡，說明碳定價促進氣候公正轉型的可能性。

歐盟《55套案》：社會氣候基金助弱勢族群打破能源貧窮迴圈

去年歐盟揭示了《55套案》（Fit for 55），作為《歐洲綠色政綱》（European Green Deal）的一部份，目標預計於2030年減少約55%的溫室氣體排放（以1990年之排放量為基準），並於2050年實現氣候中和。

在《55套案》一系列的計畫當中，社會氣候基金（Social climate fund）的設立為弱勢群體點亮一盞明燈。這個資金將得到歐盟ETS約7200萬歐元（約新台幣23億）的收益挹注，並在2025～2032年分配給各個成員國，具體措施有：

減少受低碳轉型衝擊的家戶、通勤者、小型企業的經濟負擔；
投資建築部門的能源效率、低碳供暖／冷氣系統、再生能源整合以降低對化石燃料的依賴；
直接補助弱勢群體和低收入戶；
資助淨零排放和低碳排的交通系統。

家戶裝設太陽能板。圖片來源：100% Campaign／Flickr（CC BY 2.0）

屆時，大約25%的ETS收入將會投入在社會氣候基金裡。除了社會氣候基金，歐盟也著手於其他氣候政策，例如《歐盟能源稅指令》，弱勢群體可以免繳高昂的能源稅，也同時在《能源效率指令》和《再生能源指令》中，在弱勢群體與低收入戶家庭的節能成效上，設定強制性目標。

由於歐盟ETS涉及眾多國家，社會氣候基金也成為檢視的對象。一些非政府組織連署，呼籲社會氣候基金提高金額，並主張該基金應跳脫「短期賠償」的思維，更積極投入協助這些家戶翻修房屋、設置太陽能板或其他再生能源設施，如此他們也能主動朝向淨零，打破能源貧窮的循環。

美國加州：35%ETS收入用於弱勢群體和低收入戶的低碳轉型

美國加州於2013年推出ETS，成為僅次於中國、歐盟與南韓的全球第四大碳排放交易系統。其目標是在2050年前減少80%的碳排放（以1990年之排放量為基準），並於2045年達成碳中和。

加州規定，ETS收入的35%需用於弱勢群體和低收入戶上，但實際上迄今已累計投入50%的基金於其中。加州在辨識弱勢群體和低收入戶上也十分細膩，他們製作「CalEnviroScreen」風險地圖，將環境污染（例如：暴露於PM_2.5與農藥污染的程度）、社會經濟（例如：貧窮與教育程度）等脆弱度和暴露度納入考量，以便得知哪些區域承受的環境與社會風險較高，而需要較多的支持。

加州氣候投資成果，包含補助約8900個可負擔住宅、850個公共運輸計畫以擴展鐵路和公車服務等。圖片來源：擷取自California Climate Investments

加州政府透過CalEnviroScreen風險地圖，採納多種參數辨識弱勢群體和低收入戶。圖片來源：擷取自CalEnviroScreen

美國加州碳市場

目前加州ETS涵蓋了發電業、大型工業、住商部門和交通部門，2020整年的收入達125億美金。根據加州通過的法案（AB 1532、SB535、AB1150），這些收入需要投入環境面向，特別是在改善空氣品質上，所投資的領域包含：低碳交通、防止火災、提供可負擔的住宅與環境復育等等。

目前的成果包含補助了約8900個可負擔住宅、850個公共運輸計畫以擴展鐵路和公車服務，促使減少7萬噸的空氣污染等。

在推動低碳交通運具方面，加州政府運用ETS的收入，補助低收入戶汰換油車，改為混合動力電動車、電動車或燃料電動車，具體提供降價、低利貸款、安裝家用充電樁等方案。此外，由於近年加州森林火災肆虐，在資金的運用上也格外重視森林火災的防治，像是強化火災煙霧監測系統、提供民眾對於火災煙霧的危害意識等。

不論是歐盟的社會氣候基金或加州碳市場的例子，皆展示了一股由上而下的力量，轉動著氣候公正轉型的齒輪。然而，我們也必須謹記：在這些機構進行龐大的投資、研究與諮詢之下，仍須仰賴公民持續不歇的表達與對話——社會個體採取主動的凝視與介入，即使在短期會讓社會充滿不同的聲音，導致低碳轉型的過程有些顛簸；但就長期來說，公民的參與，無疑將為社會持續注入更多元、趨向公平的力量。

註釋

[1] 今年進入立法程序的《氣候變遷因應法》草案已經納入碳費政策，針對年排碳量2.5萬噸以上近200家排碳大戶，預計於2024開徵「碳費」，藉此加速減碳行動。台灣不傾向由財政部徵收「碳稅」，而是由環保署徵收「碳費」，最主要是著眼點是把碳費設定為「經濟誘因」非「財政工具」並「專款專用」，達成減碳的功效。