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當環境權成為基本人權,對氣候訴訟意味著什麼?

2022年10月02日
轉載自中外對話;文:朱明哲(中國政法大學副教授,同時兼任安特衛普大學資深研究員。)
享有健康的環境被聯合國確立為一項基本人權,這勢必加深氣候訴訟的「權利轉向」。但與此同時,人權論證在氣候訴訟中的應用也面臨著侷限。
綠色和平挪威辦公室負責人在挪威最高法院判決後接受記者採訪。挪威最高法認為政府發放北極採油許可的行為並不構成對憲法權利的侵犯,該案原告已於今年6月將此案提交歐洲人權法院。圖片來源:© Ric Francis / Greenpeace
綠色和平挪威辦公室負責人在挪威最高法院判決後接受記者採訪。挪威最高法認為政府發放北極採油許可的行為並不構成對憲法權利的侵犯,該案原告已於今年6月將此案提交歐洲人權法院。圖片來源:© Ric Francis / Greenpeace

2022年7月29日,聯合國大會以161票贊成,8票棄權的結果通過了一項歷史性決議,宣布享有潔凈、健康和永續環境是一項基本人權。聯合國秘書長古特雷斯表示,這一「歷史性」決議將「有助於各國加速履行有關環境和人權的義務及承諾」。

這項決議緣起於半個世紀前。1972年,人類歷史上首次聚焦環境問題的國際會議——在斯德哥爾摩舉行的聯合國人類環境會議達成了一份宣言,宣布享有能讓人過上有尊嚴和幸福生活的優質環境,是一項基本人權。

時隔50年,剛剛通過的聯合國決議終於讓這項權利獲得了普遍認可。同時,該決議為氣候相關條約的締結、更多成員國將環境權納入憲法,以及推進更具變革性的氣候運動奠定了基礎。特別是在各國氣候變遷訴訟層出不窮的當下,環境權決議可能成為推動氣候變遷訴訟,實現人權轉向的重要力量。

氣候訴訟的「權利轉向」

早在本次聯合國大會承認環境權是基本人權之前,試圖以人權作為依據推動氣候變遷政策的行動已持續進行了多年。

2006年,居住在北極地區的因紐特人向美洲人權委員會提交申訴書,指責美國的溫室氣體排放破壞了因紐特人的居住環境和文化等,要求美國負責。不過,該委員會以證據不足以確定損害的存在為由,拒絕對這一請願進行裁決。2009年,聯合國人權事務高級專員辦事處向人權理事會提交了名為《關於氣候變遷與人權的關係問題報告》,確認氣候變遷危害到了生命權、獲取適足食物的權利、水權、健康權、住房權、自決權。2016年正式締結的《巴黎協定》在序言中加入了關於氣候變遷與人權關係的表述:

「(各締約方)承認氣候變遷是人類共同關心的問題,締約方在採取行動應對氣候變遷時,應當尊重、促進和考慮到它們各自對人權、健康權、原住民權利、當地社區權利、移民權利、兒童權利、身心障礙人士權利、弱勢人權、發展權,以及性別平等、婦女賦權和代際正義等的義務。」

在此背景下,以保障人權作為訴請的氣候變遷訴訟案件大量出現,學界稱之為氣候訴訟的「權利轉向」(rights-turn)。

以人權為基礎的訴訟中,原告的訴求並不限於具體個人或群體的權利遭受侵犯,而是盡可能多地列舉受侵害的主體和權利。主張青少年、甚至未來世代的權利受到侵犯的嘗試越來越多,因為顯而易見,相較當代人,他們將承受更多氣候災難的後果。

最早採取人權方針的氣候訴訟為「萊哈里訴巴基斯坦案(Ashgar Leghari v. Federation of Pakistan)」,一位巴基斯坦年輕農民主張政府應對氣候變遷行動不充分,侵犯了他享有的基本生命權和尊嚴。最有名的案件則是2019年底作出終審判決的「Urgenda案」(Urgenda v. Government of the Netherlands),原告Urgenda基金會主張荷蘭政府因氣候變遷應對不力而未盡《荷蘭民法典》中規定的注意義務,侵犯了《歐洲人權公約》所保護的生命權及私生活與家庭生活受到尊重的權利。

上述兩起案件的原告都贏得了勝訴,但並非所有把氣候變遷與人權相連的嘗試都能成功。例如,挪威最高法院認為政府發放北極採油許可的行為並不構成對憲法權利的侵犯。除此之外,仍有大量採取人權模式的案件處於審理階段。

荷蘭環保組織Urgenda的支持者們在勝訴後相擁慶祝。圖片來源: Urgenda / Chantal Bekker

荷蘭環保組織Urgenda的支持者們在勝訴後相擁慶祝。圖片來源: Urgenda / Chantal Bekker

因為國際人權法以國家作為主要的約束對象,所以該類案件的原告多針對國家應對氣候變遷不力。以企業為被告的訴訟進度則稍顯緩慢,而且多以失敗告終。但隨著氣候歸因科學的進步、基於權利的創新論點,劍指企業的訴訟開始取得突破。以目前最為引人關注的「地球之友訴荷蘭皇家殼牌案」(Milieudefensie et al. v. Royal Dutch Shell plc.)為例,法院認定殼牌公司生產經營過程中的溫室氣體排放行為違法,判決殼牌公司的減排額度至少應在2030年前達到2019年排放量的45%。本案引發了運用人權法要求非國家主體承擔減排責任的諸多思辯和嘗試。

基於人權的氣候訴訟為什麼有可能?

雖然承認環境權是一種基本人權的聯合國決議不能直接提供解決國家之間、國家與公民之間、不同公民之間爭議的規則,但是卻可以成為法院進行裁判時重要的論證依據。氣候變遷訴訟的一個典型特點在於法院常常通過綜合應用各種不具備法律約束力的文件,佐證其對法律的解釋和適用。可以預期的是,各國法官將越來越多地從環境權出發,進行司法論證。

採取人權模式有著明顯的優勢。這意味著法官可以填補存在的漏洞,制定新規則,而不僅僅是更新對現有規則的解釋。當前法律體系大部分的規範都先於人們對氣候變遷的認識而產生,所以既有法律無法應對氣候治理之複雜需求的情況,實際上是一種常態。此時,可以主張法律中存在法律漏洞,需要法官創造出新的規範進行漏洞填補。司法為人民提供了對立法者和政府的決策提出異議的機會,使之有機會通過事實證據和法律論證的呈現說服法官,令法官在堅持法律基本價值的情況下,讓進步性的、有意義的變革出現在氣候變遷的法律與政策中。

人權模式的氣候變遷訴訟與一般氣候案件區別的重要特點是,當事人和法官都訴諸法律原則進行論證。

法律規範(slegal norm)分成法律規則(rules)和法律原則(principles)兩種。規則直接分配人們的權利、義務、責任,原則表達法律所追求價值的規範。原則既包括憲法性的基本原則,也包括成文或不成文的人權與基本權利承諾。

儘管法律原則無法像法律規則那樣直接運用於裁判,但是法官不僅可以通過把法律原則與具體規則結合創造出新的規則,還可以僅使用原則,判定現存的規則不足以實現對人權及基本權利的保護,進而要求立法機關或政府修改規則。每個時代的法官都要重新思考和定義基本權利─生命權、私生活權、平等權、財產權等應如何,及在何種程度上受到保護。

訴諸人權模式的原則性規定,能夠要求私人企業為氣候變遷負責。據調查,世界上排放最多的100家企業,對1988到2015年間71%的工業溫室氣體排放負有責任。但排放行為本身並不違法,而且法律無法溯及既往。

所以,如何促使這些碳排巨頭承擔責任一直是一項法律難題。這一難題完全有可能通過訴諸人權來解決。為了保護個人或群體更基本、更重要的權利時,完全可以限制工商業活動的自由。法官可以依靠法律原則來解釋他們為什麼要製定新規則來填補漏洞,並利用這些規則來保護人權免受企業排放的影響。

人權模式面臨何種侷限?

但是事實上,在全球範圍內,迄今以人權為基礎的氣候訴訟獲得勝訴的案件數量並不多。正是因為司法機關具有一定的功能侷限性,而且這些案件非常依賴於當地的法律文化,使得基於人權的氣候訴訟無法取得普遍成功。

在已有的氣候訴訟案件中,實現勝訴最大的障礙仍然是司法權與立法權、行政權之間的嚴格界分。即便在人權模式的氣候訴訟取得較大進展的歐洲地區,仍有許多法院並不願意直接改變法律、甚至不願意宣布規則中存在漏洞。

至於美國,在「政治問題排除原則」(political question doctrine)學說影響下,權力分立將成為更大的障礙。「奧克蘭訴英荷石油公司案」(City of Oakland v. BP PLC)的判決就堅持,雖然化石能源使用與氣候變遷之間的因果關係可以得到確認,「但是,如何適當地平衡這些世界性的負面因素和能源本身的正面因素,以及如何在世界各國之間分配這些優點和缺點的問題,需要我們的環境機構、我們的外交官、我們的行政部門,以及至少參議院的專業知識。」換言之,司法機關本身對處理應對氣候變遷問題的猶豫,仍然是通過訴訟推動氣候政策的重要阻力。

除了權力分立制衡的掣肘之外,借助司法應對氣候變遷的另一個尷尬之處在於,司法機關無法動用官僚系統、警察,甚至軍隊去落實更積極的氣候變遷應對措施。

即使案件取得了勝訴的結果,法院判決政府應當施行更有力的減排行動,但政府卻並沒有表現出相匹配的政治意願和實際行動,甚至存在倒施逆行的傾向。訴訟結果和實際行動之間存在差距,氣候變遷訴訟的進展並不意味著氣候變遷應對措施本身的進展。

此外,憑藉人權模式實現社會和政策轉型,需要整個社會對人權重要性具有足夠的共識。目前取得勝訴結果的氣候訴訟,都與其司法管轄區對人權話語具有較高的接受程度這一因素有密切的關聯。

這使得氣候變遷訴訟的人權轉型實例,侷限在較為狹窄的地理範圍內,具體而言就是西歐和南美少數國家。畢竟,並不是所有的法律文化都把權利理解為訴訟中的「王牌」。

中國為何投了棄權票?

上文提到,此次聯合國決議對環境權的承認,與斯德哥爾摩環境會議之後半世紀的國際法和外交領域發展密不可分。

實際上,1972年的斯德哥爾摩會議對於中國而言有著重要的象徵意義,因為這是1971年中共在聯合國取得合法席位以來,中華人民共和國首次派代表出席聯合國會議。當時帶隊的中國代表團團長唐克在發言中曾批評資本主義工業模式是環境破壞的罪魁禍首。此後五十年間,中國成長為世界重要的經濟力量,對環境的態度也從一開始堅定的工業化和經濟發展的支持者,轉變為國際合作領導地位的有力競爭者。

從憲法框架而言,中國的環境治理選擇了一條國家主導的路線。

即便如此,中國仍選擇對該項聯合國決議投了棄權票。這恰恰和人權模式的特點息息相關。人權模式的優勢在於為公民社會提供了從人權角度促使國家有所作為的管道,並且通過設立法律原則使法官得以創造新的法律規則。

然而,從憲法框架而言,中國的環境治理選擇了一條國家主導的路線,體現在憲法把環境治理作為一項國家任務加以規定,而沒有選擇承認環境權。不僅如此,中國的司法文化鼓勵法官落實政策性的指引,卻並不鼓勵依據原則創造新的規則。更何況在國際人權領域內,環境權和其他人權的關係尚不明朗,在中國國內法中則尚未引入環境權的概念。在此脈絡下,中國選擇投下棄權票並不令人驚訝。

具體在氣候變遷而言,中國採取了一種「發展主義路徑」:氣候治理主要是那些負責經濟和工業發展的國家機關的任務,氣候政策以工業轉型為目標,應對氣候挑戰不應阻礙經濟增長。

而且,中國在應對氣候變遷的發展主義路徑引導下生成了一種通過計劃進行治理的模式——中國有大量關於氣候的政策方案或計劃,而與此同時,卻幾乎不存在關於氣候變遷的具有法律約束力的規範。

在現有的《行政訴訟法》框架內,一般公民無法以權利受到侵害為由,提出對於這些政策或者其執行的訴訟。這種治理模式當然取得了非常明顯的減排成效,並因此證明氣候政策應對效果和是否採取人權模式沒有邏輯關係。但是,該模式也存在著透明性、可究責性和公共參與不足的缺陷。即使氣候訴訟的人權模式成為大勢所趨,但由於中國的法律傳統以及現實背景,該路徑恐怕並不會在中國實現本土化。