垃圾分類政策減少了廢棄物，焚化爐依然建設不停，中國的垃圾處置政策應該統一標準和更精細化。
今（2023）年是中國強制垃圾分類的第四年，一系列政策不僅影響著居民的行為，也隱形地衝擊了垃圾末端處置產業。在這四年裡，中國的生活垃圾焚化廠數量和處置能力都翻了一番左右。但是，伴隨著分類後垃圾的減量，部分焚化企業開始「吃不飽」。
5月，蕪湖生態委託上海青悅，一家關注環境資料的環保組織，對生活垃圾焚化發電廠自動監測資料公開平台上的工廠運營資料做了整理。這個平台由生態環境部主導，從2020年1月起，每日公開全國生活垃圾焚化廠前一日的污染物日均值和運行資料。
結果顯示，5月份全國的生活垃圾焚化發電廠「計畫內停運」8499天次，也就是焚化廠的一個焚化爐停運一天的情況在這個月內發生了8499次，甚至有部分焚化爐當月超過一半的時間沒有開機。除去設備老化等停運因素，這意味著相當多的垃圾焚化爐閒置了。
一方面是垃圾焚化廠不斷增加，處置能力大幅度提升；另一方面是垃圾分類後，焚化廠無垃圾可燒，垃圾焚化業陷入產能過剩的僵局。要滿足過剩的焚化產能，反過來可能會使更多垃圾被焚化處置，有違垃圾分類的初衷。這種局面背後，是不同部委間相互矛盾的政策。加強地區間和部門間的政策協調，從城市基礎設施屬性上科學處置垃圾，方能推進垃圾分類政策。
分類後焚化減量
目前中國只有上海市公佈了可回收垃圾的量。在垃圾分類進入「強制時代」後，從上海的資料可以看到可回收物和「濕垃圾」（即有機垃圾）回收量的增加，這是導致焚燒垃圾減少的一個因素。
上海在2019年7月開始實施具有強制性的生活分類政策後，「乾垃圾」（包括廢紙張、塑膠、玻璃、 金屬、織物，以及廢棄家電家具、車輛等大型垃圾）的量不增反降。以2021年為例，上海市共分出濕垃圾和可回收物合計646.1萬噸，占生活垃圾產生量的比率超過54%，而這一比例在2018年僅為不及21%。
乾垃圾的減少對生活垃圾焚化廠處置量的影響十分明顯。在分類實施前，垃圾「燒不完」。2018年上海市滿負荷運轉的情況下焚化處置能力281萬噸／年。由於垃圾太多，焚化廠超負荷運轉，當年實際的處置量是386萬噸，另有387萬噸左右填埋處置。也就是說，焚化占了乾垃圾處置的大約一半。
而分類實施後乾垃圾減少，垃圾焚化廠呈現「吃不飽」狀態，即焚化廠因無垃圾可燒而被迫停運的情況。以上海老港固廢綜合開發有限公司為例，在今年5月份的垃圾焚化廠運行資料中，該公司的12個焚化爐有88天次停運。2021年，上海市垃圾焚化處置能力是765萬噸／年，實際處置量為665.2萬噸。焚化能力超過了需要被焚化的量。
今年5月，住房和城鄉建設部（住建部）表示，爭取在2025年底前基本實現地級及以上城市居民社區垃圾分類全覆蓋。如果垃圾分類得到進一步推進，減量帶來的垃圾焚化廠「吃不飽」的情況可能會更加嚴重。
焚化廠「產能過剩」
住建部自「十二五」開始對焚化設定明確考核指標，後又在《「十四五」城鎮生活垃圾分類和處理設施發展規劃》（簡稱「十四五」規劃）中進一步提高目標:「到2025年底，全國城鎮生活垃圾焚化處理能力達到80萬噸／日左右，城市生活垃圾焚化處理能力占比65%左右」。
在考核指標的激勵下，生活垃圾焚化廠出現了爆發式增長，工廠數量從2011年的130座倍增到了今年的927座，焚化的處置能力在2022年底就超過100萬噸／日，提前三年超額完成了「十四五」規劃。
除了垃圾分類在源頭上減少了焚化量之外，在工廠的投資建設階段，生活垃圾收集運輸能力的過高估計、焚化企業搶佔市場時的產能佈局、地方政府為了招商引資目的虛報資料、地區之間難以共用等等，都可能造成垃圾焚化的「產能過剩」，即生活垃圾焚化處置能力超過生活垃圾產生量的情況。
以「產能過剩」指數表示，如果該指數大於100%，則認為該區域可能存在生活垃圾焚化「產能過剩」的情況。
「產能過剩」指數＝年焚化處置能力／年生活垃圾產生量
根據我對有生活垃圾焚化廠的29個省區市的計算，全國2022年平均「產能過剩」指數為100.99%，12個省區市「產能過剩」指數超過了100%。
考核指標驅動
垃圾分類帶來焚化量減少，焚化廠大量建設卻又閒置，矛盾背後是政策指標的分歧。
在中國，住建部擔任負責垃圾收集、運輸、處置等環節，生態環境部負責垃圾管理過程中的環境監管。但在垃圾分類和「無廢城市」政策同步推進後，「回收利用率」這一關鍵考核指標的定義上卻出現了分歧。
2016年，在住建部等制定的《「十三五」全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》（「十三五」規劃）中，有兩個關鍵考核指標：到2020年，焚化處理能力占比50%、回收利用率達到35%以上。一年後，住建部主持制定的《生活垃圾分類制度實施方案》，該方案重複了上述目標。
但是，這兩份檔都沒有清晰定義「回收利用率」。
2019年，生態環境部在《「無廢城市」建設指標體系（試行）》中對「回收利用率」做了定義：「指生活垃圾進入焚化和填埋設施之前，可回收物和易腐垃圾的回收利用量占生活垃圾產生量的百分率。」按照此定義，2015年中國城市生活垃圾的回收利用率僅為15.6%，到2020年底提高到35%幾乎不可能。
但到2021年，住建部等印發的「十四五」規劃中，「回收利用率」不見了，改用「資源化利用率」作為考核指標，要求2025年生活垃圾資源化利用率達到60%。在同步印發的考核檔中，資源化利用率的計算不僅包括可回收物和易腐垃圾的回收利用，還包括焚化和填埋。
按照這個定義計算，如果只計算焚化、不考慮可回收物回收量，2021年的資源化利用率已經高達58.4%，「十四五」規劃中確定的60%目標似乎能夠輕鬆提前完成。
執行層面，城市生活垃圾由住建部管轄的地方環衛部門負責，資源化利用率指標體系必然會占主導地位。如果地方政府僅根據資源化利用率的定義，發展焚化就能實現考核目標，那就有動力興建更多的焚化廠，焚化更多的垃圾。而垃圾分類帶來的減量，以及可回收物和易腐垃圾的回收利用很可能被忽視。
焚化的風險
根據住建部的統計，2021年中國城市和縣城共焚化處置生活垃圾2.1億噸，城市生活垃圾焚化處置的比率高達73%，焚化量和焚化比例的快速增長雖然在表面上緩解了「垃圾圍城」的問題，但經濟、健康和環境隱患更為嚴峻。
生活垃圾焚化廠的經營嚴重依賴政府財政補貼。但自2020年起，中國垃圾焚化產業被政府欠費的情況日漸嚴重。據2022年8月的一份調查，位於浙江、江蘇、安徽、山東、江西等5個省份的11家垃圾焚化廠被拖欠國家和省級電價補貼以及垃圾處置費共4.78億元。
隨著焚化量的增長，有關垃圾焚化健康影響的證據也越來越確鑿。以安全防護距離為例，2022年7月刊登的一篇研究根據中國510座生活垃圾焚化廠的廢氣排放計算發現，生活垃圾焚化廠下風向1000公尺的危害指數（Hazard Index）和致癌風險（Cancer Risk）均高於安全值，最小約1500公尺的防護距離才能將污染物維持在可接受的風險水準，該距離是當前防護距離（300公尺）的5倍。中國的生活垃圾焚化廠的數量已經高達927座，單廠處置能力也在不斷增加，健康影響的面積和人群規模比例會不斷擴大。
環境上，垃圾焚化產業更是一個典型的欠債單位。
2021年焚化2.1億噸生活垃圾約排放630萬噸危險廢物飛灰，以極低的成本進入垃圾填埋場。從氣候變化角度，中國垃圾焚化發電因為被標籤為「綠色」、「低碳」技術，產生的溫室氣體並沒有被納入監管。但根據生態環境部的資料，2022年中國垃圾焚化發電排放二氧化碳當量高達10065萬噸。蕪湖生態估算發現，垃圾焚化發電的碳排放強度高達1798千克二氧化碳當量／兆瓦時，遠高於中國電網平均約600千克二氧化碳當量／兆瓦時。
謹慎新建、共建共用
面對區域垃圾焚化的「產能過剩」，通過謹慎新建、共建共用，以及加強農村地區垃圾分類收運、開展有條件的協同處置都是可能的解決之道。
而按照「十四五」規劃對焚化的推動，中國垃圾焚化產業「產能過剩」的局面可能會進一步加劇。如果考核指標設定為包含焚化，那麼垃圾可以簡單地一燒了之，就無法實現垃圾分類政策推動的減量、資源化等初衷。
中國的生活垃圾焚化廠多是社會資本投資建設的，講求經濟回報。在分類後垃圾減量、補貼不到位、健康和環境等因素影響下，是否要繼續，是否還有利可圖都還未知。最重要的是，垃圾焚化產業發展背後的政策指引，不能脫離了城市基礎設施的屬性，即首先要遵循「固體廢物污染環境防治堅持減量化、資源化和無害化的原則」。
※ 本文經授權轉載自中外對話〈垃圾分類四周年：減量有成，焚燒處境尷尬〉。不適用CC共創授權條款。
