德鐵地下化正反激辯 樹立重大建設公民參與典範 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

德鐵地下化正反激辯 樹立重大建設公民參與典範

2010年12月09日
本報2010年12月9日德國柏林訊,特約記者鍾宏彬報導

國光石化日前召開第三次環評專案小組會議時,環團終於按捺不住於議程前質問主席:為什麼每次會議,開發單位總是沒有準備足夠數量的簡報給予與會民眾?事實上,近年重大開發案件,從蘇花改、中科三期到近日沸沸揚揚的大城八輕,資訊不透明以及拒絕對話的公部門,早已成為眾矢之的。尤其是創下史上最快通過(22天)蘇花改環評,缺乏行政聽證、沒有公民參與,更有所謂不對外開放的「閉門會議」,在爭議未解的情況下,卻表示「無重大爭議」通過環評。

反觀最近德國司圖加特(Stuttgart)的鐵路地下化計畫,預計施工時程長達10年,伴隨噪音、揚塵與大型工程車出入問題,恐又破壞具有600年歷史的古蹟公園與都市綠地,於政府與鐵路公司協商之初,便有市民團體提出異議。今年更爆發流血衝突,觸發10萬人的遊行抗議。面對龐大民意壓力,政府單位如何應對?司徒加特鐵路地下化計畫的經驗,重大建設公民參與觸發了截然不同的結果,相當值得參考。

反對司圖加特鐵路地下化的示威遊行。圖片來源:Uli Schmetzer

未來「歐洲新心臟」:司圖加特高鐵計畫

司圖加特市位於德國西南方,是巴登.符騰堡邦(以下簡稱巴符邦)的首府,面積達270平方公里。與鄰近行政區組成的都會區有530萬人口(2009年底資料),是德國第四大都會區,頂尖汽車工業Benz、Porsche、Bosch的總部都在這裡。

司圖加特中央火車站現有17個月台,每天有164班遠程(跨邦、跨國)、426班近程(邦內)、650班城市列車(市區到郊區),旅客24萬人次(2009年資料)。這早已達到極限,每輛列車平均只能在月台停留3分鐘,尖峰時段甚至更短;不論近程遠程班車,經常有嚴重的誤點,也造成旅客上下車及換月台的匆忙、擁擠。因此自1980年代起,即有新火車站的規劃,至2009年4月,聯邦政府、邦政府、與德國鐵路公司(Deutsche Bahn AG,下稱德鐵)簽約,11月宣布詳細工程內容,並於2010年2月動工。

「司圖加特21」(以下簡稱S21)計畫,屬於歐洲高速鐵路網路的一部分。德國政府計畫將其擴建成東歐到西歐、北歐到南歐的客貨最大轉運站,成為「歐洲的新心臟」。負責執行的德鐵計畫將現在「港灣式」(只有一個方向可以進出列車)的地面火車站,改成「貫通式」(雙向皆可進出)的地下火車站,擴建月台數,使得離峰時段可以容納每小時50班、尖峰時段72班發車;地面工程則配合地下的出入口,拆除舊火車站的一部分,建新的車站大樓。此外,本計畫還包括連結到司圖加特國際機場以及臨近城市烏爾姆(Ulm)的高速鐵路新路線。同時,市政府也搭此便車進行市區改造。換句話說,這是一場會讓司圖加特市及周圍都天翻地覆的大工程。

隨之而來的,則是環境鉅變:施工期間,居民和旅客要忍受至少10年的噪音、塵土和大型工程車在市區的出入(計畫於2019年完工)。此外,市中心一座600年歷史的「宮廷花園(Schlossgarten)」,與其他的河岸公園連成一片,形成一條環繞市區、佔地數十平方公里,同時擁有水岸、森林、草地的U型綠帶。此計畫也將攔腰截斷此一花園,砍除上百株老樹。

支持與反對者交鋒 10萬人遊行 政府軟化強硬態度

支持者認為S21將使該市成為歐洲最大鐵路中心,可以帶來人流、物流、錢流,而市容改造也會帶來開闊整齊的街道,鐵路地下化釋出更多的可建築空地。

反對者則表示,舊火車站具有歷史文化價值,而空氣、土壤、水質與綠地品質,都將工程而被破壞。而10年之間,當地居民必須忍受交通阻塞和噪音,地底工程可能造成街道房屋塌陷,甚至觸動斷層。此外41億歐元的預算(2009年12月公布,政府負擔70%)也被認為過於勞民傷財。

反對S21的市民及團體,自2007年秋季,政府與德鐵還在協商時,即試圖以公投來阻止;但由於這不是政府100%出資的工程,不適用公投法。2008年10月發生第一次抗議遊行,此後類似活動不斷;2009年11月起,反對工程的市民固定每週一在車站北方廣場集會遊行,持續至今;2010年7月,舊車站北翼開拆,約2000市民阻止未果後,除週一外又增加了每週末的遊行。9月初,砍伐了宮庭花園的一部分老樹後,反對力道驟然增強,抗議者紮營在花園阻擋,砍樹工程被迫延至10月1日。政府從其他四個邦調來優勢警力,於9月30日對花園清場,爆發流血衝突,激起10月1日約10萬人的大遊行。

政府方面對於反對者的看法,原本上自聯邦總理,下至巴符邦的邦總理、內政部長、法務部長,都認為民眾不理性作亂,有違民主風度,並堅持貫徹政策。然而在9月30日的衝突與10月1日的大遊行之後,政府終於意識到嚴重性,開始尋求折衝之道。巴符邦的綠黨議員提議(綠黨正是組織抗議計畫的團體之一,是以環保為訴求起家的政黨),由基督教民主聯盟(CDU)的前秘書長蓋斯勒(Heiner Geißler)出任調解人,主持並決斷正反雙方的談判,巴符邦總理贊成。

於是,一場走在法律之先的「S21調解會」(Schlichtung S21),也是德國政治史上第一樁「官民合資重大工程調解案」,就從10月底展開。

調解期間,S21暫停施工。

正方代表:巴符邦總理(Stefan Mappus)、巴符邦環保與交通部長(Tanja Gönner)、司圖加特市長(Wolfgang Schuster)、司圖加特市議員(Johannes Bräuchle)、司圖加特區域規劃協會主席(Thomas Bopp)、德鐵董事(Volker Kefer)、德鐵於柏林的全權代表(Ingulf Leuschel)。

反方代表:「追求環保的交通協會」於司圖加特地區的副主席(Klaus Arnoldi)、司圖加特建築管理局前局長暨現職工程師(Peter Conradi)、「巴符邦環保協會」主席(Brigitte Dahlbender)、綠黨在巴符邦的主席(Winfried Kretschmann)、「司圖加特生態與社會聯盟」的建築與市政計畫研究員(Hannes Rockenbauch)、「生活在司圖加特」協會主席(Gangolf Stocker)、巴符邦議員暨綠黨在該邦的交通政策發言人(Werner Wölfle)。

一個月多一點的時間內密集舉行了九次調解會,日期及主題如下:(1) 10/22 - S21的策略意義以及新火車站的運輸能力;(2) 10/29 - 新火車站的運輸能力之二;(3) 11/4 - 從溫林根到烏爾姆(Wendlingen - Ulm)的新路線;(4) 11/12 - 反方的替代方案,擴建現有港灣式火車站(K21方案);(5) 12/19 - 生態與城市建設的發展;(6) 11/20 - 地質、安全性、與施工流程;(7) 11/26 - 成本與經濟效益;(8) 11/27 - 比較S21與K21的運輸能力和營運架構,對近程與城市路線的影響,施工流程,尚未討論的其他問題; (9) 11/30 - 結辯與調解人的意見。


司圖加特市議會的會議室,2010年10月15日,在調解人Heiner Geißler(海涅.蓋思勒,下圖)的努力下,司圖加特21計畫的正反雙方第一次坐下來討論。這場是預備會議,一個星期後,10月22日,真正的內容討論就要開始。圖片來源:司圖加特市政府


第一次調解會(10/22)大約有300名民眾在市議會的另一間會議室內,透過大螢幕觀看調解會的進行; 會議也吸引了大批媒體實況報導。圖片來源:司圖加特市政府

超規範的官民企業調解會 民主成為最大贏家

調解會會議全程透過電視及網路直播,會議紀錄和錄影在會後數日即整理好上網,任何精彩發言、失言、失神都逃不過歷史。此外,從第二次進入計畫的實質分析辯論開始,正反雙方每次各自邀請六到八位專家,攻擊他方的缺失,提出己方的優勢。

正反雙方都使用大量電腦投影片做詳盡的報告。此外,相關資料都在會議前就公開,讓對方有時間分析並收集可能用於反駁的資料,大眾也能取得。因為準備充分,所以會議中台下的人頻頻發言,不論是攻擊正在發言的對方專家,還是救援己方,皆是言之有物。真正做到如同調解人蓋士勒所說的:「不只人要上會議桌,所有的事實都要上會議桌。」主席從頭到尾都跟得上如此繁複細瑣的議題,將討論維持在主題上,也常質疑雙方發言與前幾場略有不同,詢問是否有修改意見。

調解會最後做出了決定:S21計畫(重點在鐵路地下化與通往烏爾姆的新路線)可以進行,但是鑑於辯論過程披露的諸多問題,應該先做大幅的修改。德鐵必須確保運輸能力比現在的極限多出30%,根據反方分析,這可能要多蓋兩條軌道、多挖一條隧道才能做到,這意謂著預算大幅提高。防火和殘障人士的便利性必須提升;不能再砍任何一棵樹,只能移植並保證存活率。德鐵的改善計畫出來之後,還必須再接受公民參與的審查。地下化之後多出來的空地,不能落入房地產投機客手裡,因此必須設立基金會來管理。新的房屋必須是低CO2排放的綠建築,其分配要符合社會多元性與民主正當性。此基金會並且負有提升司圖加特河谷的空氣品質之任務。

巴符邦總理和司圖加特市市長多次出席。隨著每次議題不同,邦政府和市政府也增派相關部門的首長。司圖加特市長與巴符邦總理在結辯後的記者會宣布,同意以上要求,並設立管理這塊土地與住宅建設的基金會,打造舉世聞名的平民優質住宅區。司圖加特市長說,S21的計畫應該早點讓公民參與,今後也要將青少年納入考量,因為當2020年計畫完成時,他們也是成人了;這被媒體認為是間接承認決策疏失。

就法律層面而言,德鐵是民營企業(儘管是國營轉民營),與政府合作的工程既然已通過議會程序,德鐵沒有任何義務去理會抗議者的意見,若德鐵堅持動工,政府有義務派優勢警力維持工程順暢。然而德鐵同意參加這場超乎法律規範的調解,並接受調解的結果對其有拘束力。固然這部分緣於經費來源──政府的壓力,但德鐵全程認真參與調解會的表現,對於最後結果雖然苦笑但還是接受指教,無疑是大企業開發案的優質態度。

反方並不是為反對而反對,他們也體認到舊火車站早已到達極限,必須設法解決,只是他們質疑S21計畫太過草率,許多地質、安全、環境的問題都忽略。對於調解結論,反方表示:很高興結論有助於大幅改善S21的缺陷,但我們仍不滿意,會繼續透過和平的抗議、透過民主程序,終止整個計畫。因為我們的替代方案K21才是最好的。

德國媒體評論:就正反雙方而言,這是一場沒有贏家也沒有輸家的調解。不過這也是一場現代的啟蒙運動,最大的贏家是民主──公民直接參與的審議式民主。這次的經驗應該成為以後重大建設案的範本。

看看別人,想想自己。我國重大建設案的官、商、民三方角力,近年來越演越烈。如司圖加特的例子所示,環境保護只是開發建設中要注意的眾多重要因素之一,但我國法制竟操作成讓環評委員會當最終把關者,把所有拖累經濟的指責壓力都推給環保署和環保團體。此等缺失已被屢屢指正,卻始終沒有改善。我國政府部門一向有嚴守分工的現象,說好聽是謹守本份,說難聽是不願多負責任,沒有讓施政完善的心。若一個開發案要像S21調解會這樣,邀集環保、經濟、交通運輸部門,以及產、官、學、民代表,開上八九次會,每次都那麼深入,才能有結論,結論出來後要長期監督結論的落實,之後可能還會隨著工程進度再召開會議──對追求人事精簡的政府來說是多大的負擔。

然而在「S21調解會」這樣的事件中,才真正看到一個以「互相尊重」為基本待人態度,認真而講理的民主社會。

※S21調解會官方網站,有每一場開會過程的影片:http://www.schlichtung-s21.de/mitschnitte_schlichtung.html