環評:公民參與政府決策過程的權利 | 環境資訊中心
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環評:公民參與政府決策過程的權利

2011年08月08日
作者:田蒙潔(美國密蘇里洲律師)

我國對公民參與環境影響評估的認知,與國際間公認的環評制度有些距離。公民參與環評的制度設計,應該是公民參與「政府決策過程」的權利,也就是公民參與政府「核發開發許可之決策過程」的權利,藉以影響政府的決策。但是我國公民參與環評的制度設計,是讓公民參與「開發單位」的環評,讓弱勢的當地居民和資源不足的環保團體和開發單位角力、拉扯、對抗。由於政府只有決策、沒有形成決策的過程,所以公民沒有政府決策過程可參與,遑論藉參與決策過程以影響政府的決策。

德鐵地下化正反激辯 樹立重大建設公民參與典範,圖片來源:司圖加特市政府德鐵地下化正反激辯 樹立重大建設公民參與典範,圖片來源:司圖加特市政府

目前國際間普遍實施的環評制度,是1969年美國國家環境政策法(NEPA)首創的制度。NEPA自1970年1月1日開始實施,根據美國司法部1972年的統計,美國公民和環保團體根據NEPA提起的訴訟案件,遠超過同時期的任何其他環保法律。

NEPA的環保功能和威力,很快在國際間引起重視,除了許多國家紛紛仿效外,歐盟在1985年率先制定環境影響評估的國際法-「環境影響評估指引」(Council Directive 85/337/EEC of 27 June 1985 on the Assessment of the Effects of Certain Public and Private Projects on the Environment),強制會員國根據該指引制定國內法,針對重大開發案實施環境影響評估。

1992年,為因應日益嚴重的全球環境問題,聯合國在巴西里約熱內盧召開環境與發展會議(United Nations Conference on Environment and Development),又稱為里約地球峰會(Rio Earth Summit),公布里約宣言,宣示27項原則。

里約宣言第10項原則宣示「公民參與」是處理環境議題最好的策略。第13項原則要求政府制定法律,懲治環境污染和其他的環境破壞,並提供受害者補償。第17項原則將環評定位為國家級的環境保護公工具,對於有破壞環境之虞的開發行為,必須進行環評(environmental impact assessment,EIA),而且政府必須指定機關,負責根據環評的結論核發開發許可。

里約宣言第10項原則宣示的公民參與,涵蓋下列三項重要的策略:

一、公民參與決策過程(decision-making process):除了鼓勵全民參與環境保護與國家發展之政策制定外,還特別強調婦女、青少年、在地居民和社區積極參與的重要。

二、政府資訊公開:包括
(1) 被動公開:提供管道讓人民得以取得政府掌握到與環境相關之資訊,包括社區內有害物質和對環境有害之行為或活動的相關資訊。
(2) 主動公開:為促進人民知的權利和鼓勵公民參與決策的制定,政府應主動公開資訊並促進資訊的流通。

三、司法救濟:提供有效的司法和行政程序以矯正錯誤、補償損失和提供救濟。

為幫助公民行使參與政府決策過程之權利所需的法律基礎,1998年聯合國歐洲經濟委員會主導在丹麥阿胡斯市簽署阿胡斯公約(The UNECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice in Environmental Matters, 或The Aarhus Convention),要求公約國提供支持公民參與所需的三大支柱:政府資訊公開、公民參與決策過程和司法救濟的管道。

阿胡斯公約認為環境保護是人類得以享受基本人權的先決條件,人人有權享有能滿足其健康褔祉的環境,人人也有義務共同保護和改善環境品質,以促進現代人和後世子孫的福祉。為了幫助人民享受權利和善盡義務,政府必須提供人民取得政府資訊的管道(access to information),參與政府決策過程(public participation of decision-making process)的權利,以及權利受損時的司法救濟管道(access to justice),是為公民參與的三大支柱。阿胡斯公約深刻體悟到行使公民參與的權利和義務並不容易,要求公約國必須提供人民所需的協助。

阿胡斯公約將「環境權」與「基本人權」連結,要求政府必須承擔起環境保護的責任,主張只有透過全民參與才能達成永續發展(sustainable development)的目標,詳細闡釋里約宣言第10項的公民參與原則,因此不只是環保公約,也是建立負責任、透明和回應人民需求之政府的公約,被聯合國前秘書長安南譽為聯合國推動的環保民主運動(environmental democracy)中,最前贍和最具野心的國際公約。