公民參與「開發許可的決策過程」,不是參與「環評過程」 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

公民參與「開發許可的決策過程」,不是參與「環評過程」

2011年08月22日
作者:田蒙潔(美國密蘇里州律師)

人民遭排除在「開發許可的決策過程」外,只好走上街頭。攝影:陳錦桐不論是首創環評制度的美國「國家環境政策法」,或是歐盟的「環境影響評估指引」、聯合國的「里約宣言」或聯合國主導的「阿胡斯公約」,環評之公民參與的制度設計是公民參與政府之「開發許可的決策過程」,而不是我國環評法第9條公民參與開發商的「環評過程」。

根據里約宣言之公民參與環評的制度設計,為了保護自然資源和防止環境污染,應由國家的立法機關立法,授予「行政機關」權力與責任,控管可能破壞環境品質的開發行為。控管的方式是強制可能破壞環境品質的開發行為者,向被授權的政府機關提出開發案申請,申請後根據法定的程序實施環境影響評估,再由該機關根據環評結論決定是否核發開發許可,整個過程稱為環評程序,也就是被授權的機關核發「開發許可的決策過程」。

公民參與環評的制度設計,就是不讓被授權的行政機關獨自作出核發許可與否的決定,提供公民從頭到尾參與此一決策過程的權利,監督政府嚴格控管環評的品質和形成決策的過程,藉以「影響」政府的最後決策。公民監督的方法就是提出質疑或意見(comments),行政機關必須回應,若不採納民眾所提的意見或替代方案時,必須提出附理由的回應。

對照里約宣言和我國環評法的規定,可以發現我國的環評程序在提出申請之前便已開始,被授予核發許可決定權的政府機關,稱為「目的事業主管機關」,因為開發單位(行為者)必須向目的事業主管機關提出申請,最後也是由目的事業主管機關核發開發許可。因此,按照里約宣言或國際上對環評的普遍認知,我國公民參與環評應該是參與「目的事業主管機關」核發「開發許可的決策過程」,而不是參與開發單位的「環評過程」。由於目的事業主管機關是核發開發許可的最後決策者,由開發單位執行環評時,目的事業主管機關必須嚴加控管以確保環評的品質,進一步確保環評的結論足以作為是否核發許可的根據。

然而根據我國環評法和實際運作的情形,我國的環評由開發單位負責執行,但負責核發開發許可的目的事業主管機關,在執行環評的過程中,除了負責收發文件和聯繫的「工讀生」工作外,不過問任何與環評相關的業務,而是由公民(環保團體和當地居民)參與開發單位的環評,意見不同時,由公民和開發單位角力和對抗,可以想像過程是如何的情緒高漲和血脈賁張,角力和對抗的結果是如何的一邊倒。

我國開發案的許可雖然是由目的事業主管機關負責核發,但根據我國環評法第3條和第14條的規定,由主管機關下設的「環境影響評估審查委員會」(環評會)作出通過或不通過環評的結論,環評會未作出結論前,目的事業主管機關不得核發開發許可。我國對上述規定的詮釋是「環評會的結論」就是「環評的最後決策」,目的事業主管機關只是根據環評會的結論,核發開發許可的「橡皮圖章」。

按照里約宣言和國際環評公約,環評是政府形成核發開發許可與否之決策的根據,公民參與環評不只是參與環評這個過程而己,而是參與政府核發開發許可之決策的過程,以發揮監督之效,協助政府形成正確的決策。環評漂洋過海來到台灣後,原味盡失。目的事業主管機關並不監督控管開發單位之環評的品質,而是讓沒有任何權力監督開發單位的公民去參與開發單位的環評,就像有權又有槍的警察不去監管嫌疑犯的行為,反而讓沒權又沒槍、只是希望治安良好的老百姓去監管嫌疑犯的行為,發現有違法行為時,由老百姓去和嫌疑犯拉扯或對抗,帶槍的目的事業主管機關則完全事不關己的隔山觀虎鬥。最後再由從未參與環評過程的環評審查委員會,以投票的方式全權決定老百姓和嫌疑犯之間的勝出者。

里約宣言和國際環評公約規劃的環評制度,政府核發「開發許可」是控管開發行為以發揮環境保護的「關鍵武器」,應該是由負責核發許可的目的事業主管機關,經過完整的「環評程序」後水到渠成形成的決策,但我國負責核發開發許可的目的事業主管機關,從頭到尾堅守三不政策-不參與、不監管、不決策。負責決策的是環保署下設的環評審查委員會,但該委員會卻是在「不參與」也「不監管」的情況下,把專業的環評制度變成輕忽專業的強行「投票表決」制度,以強行投票表決的方式作出決策。

在我國的環評制度設計下,我國實施的環評是有核發開發許可的「決策」,但沒有核發開發許可之「決策過程」的環評制度。公民有參與環評,但沒有參與政府核發開發許可的決策過程,因為根本沒有決策過程可供參與。