後Rio+20永續發展治理機制的方向與挑戰

2009年12月，聯合國大會通過64/236號決議(A/RES/64/236)，訂於2012年6月在巴西里約熱內盧舉辦「聯合國永續發展會議」(The United Nations Conference on Sustainable Development, UNCSD)。此次會議為聯合國繼1992年於里約召開的「地球高峰會」、2002年於南非約翰尼斯堡的「永續發展世界高峰會」後，再度邀請各國領袖於20年後齊聚里約(稱為Rio+20 或是 Earth Summit 2012)。本次Rio+20大會的目標，除了檢討現階段在全球推動永續發展的進程及挑戰，並希望促成各國對永續發展做出新的政治承諾。本次會議聚焦於兩大主軸：「永續發展及消除貧窮下的綠色經濟」(green economy within the context of sustainability development and poverty eradication)，以及「永續發展的體制架構」(institutional framework for sustainable development)，並強調需要優先關注的七個領域，

包括就業、能源、永續城市、糧食安全與永續農業、水資源、海洋、災難準備等。大會最後通過《我們希望的未來》(The Future We Want)的文件，作為指導未來全球永續發展進程的最新綱領。 

在正式大會6月20至22日期間，有100多個國家、商界領袖、國際組織、非政府組織、相關領域的學者專家等近五萬人與會，除大會官方主要議程外，期間包括永續發展對話(Sustainable Development Dialogues)、全球城鎮會議(Global Town Hall) 、永續發展學習(SD-Learning)、夥伴關係論壇(Partnerships Forum)等數千場大小周邊會議(side event)或論壇同時舉行，共同探討在永續發展議題上，特別是七大重點領域所面臨的現況與挑戰，並提出未來策略與具體行動方案。而在大會會場外，主辦單位另行開闢了展示園區與國家場館，提供包括歐盟、美、日、英與巴西等國家、與重要國際組織展示其在永續發展課題上的執行成果與未來規劃。另外，有別於聯合國大會以國家為主體的參與，國際民間社會也在里約市區，同步籌辦「人民高峰會」(People’s Summit)，並發表《另一種未來是可能的》(Another Future is Possible)文件，以及《Rio+20 人民高峰會宣言》，展現公民社會的觀點，建構不同於主流的永續策略與藍圖。

全球永續治理的制度演進

回顧全球環境治理的歷史脈絡，1972年聯合國於瑞典斯德哥爾摩(Stockholm)舉行「人類環境會議」(UN Conference on Human Environment)，在「只有一個地球」的主題下，各國政府共同探討當代環境問題，以及保護全球環境的策略。會中並通過「人類環境宣言」，此宣言不僅是維護和改善人類生存環境的綱領性文件，也是國際社會首次試圖就環境問題給予國際性的規範。會議的另一具體成就，便是成立「聯合國環境規劃署」(UN Environment Programme，UNEP)，負責整合國際的相關環保行動，並協調會員國間環境議題的爭議。

1987年聯合國第42屆大會，「世界環境與發展委員會」(World Council on Environment and Development)發表「我們共同的未來」(Our Common Future)報告，提到人類正面臨一系列的重大經濟、社會和環境問題，該報告首次承認了經濟發展對生態環境的威脅，呼籲各國重新檢視其發展策略與方向，同時提出「永續發展」的概念：「既能滿足當代的需求，並同時不損及後代子孫滿足其本身需求的發展模式」，並得到廣泛的認同。該報告提出後，世界各國及國際組織開始正視全球環境變遷等相關問題，並直接促成1992年於巴西里約熱內盧召開聯合國環境與發展會議(Untied Nations Conference on Environment and Development，又稱「地球高峰會」，Earth Summit)，規劃全球永續發展的藍圖。1992年的地球高峰會，發表了「21世紀議程」(Agenda 21)以及「里約宣言」(Rio Declaration)，作為各國擬定永續策略的綱領，不僅明列各國環境權利及責任相關原則，並希望透過新的夥伴關係，共同維護全球環境與發展。該次會議亦催生氣候變化綱要公約、生物多樣性公約等全球協議。除此之外，統合聯合國相關工作的永續發展委員會(United Nations Commission on Sustainable Development)也在 1992 年底正式成立，環境建制的成果可謂空前。

從1972年召開的「聯合國人類環境會議」到1992年所舉辦的「聯合國環境與發展會議」，可以窺見國際潮流的發展由以往強調經濟成長，逐漸轉為重視自然環境的優先性，並企圖達到平衡環保與發展的最終目標。當中，永續發展論述的形成，在這幾次的全球環境會議扮演了重要角色。從許多方面來看，「永續發展」是一個成功的概念突破，它強調改變成長的品質，將環境負荷納入整體決策考量之中，使環境與發展的衝突，看似找到了一個平衡點。「永續發展」一詞遂成為各方政經勢力妥協下的最大公約數，也成為國際環境協商與對話的新平台。然而，概念上的模糊，雖有助於永續發展成為各方普遍接受的環境理念，但也成為執行上最大的致命傷，形成理念與執行上的重大落差。

40年前的「人類環境會議」，是國際環境政治上的重要分水嶺，不僅促成聯合國環境規劃署的成立，也使環境議題首次躍上國際舞台。20年前「地球高峰會」所提出的「里約宣言」及「21世紀議程」，成為日後國際環境建制的重要參考，與各國在永續發展議題上的重要藍圖。然而，現今的國際環境建制與條約過於龐雜，治理體制過多而分散；各組織間職責範圍相互重疊，造成資源重複配置；治理資源缺乏、決策執行不力；貿易爭端與環境議題相互糾纏…等等，突顯了全球環境治理仍存在許多問題與挑戰，環境議題的倡議與解決也面臨瓶頸。

就當前的聯合國體系而言，雖然有許多與環境議題相關的組織與計畫，但主要以兩個機制為核心(並搭配各環境公約的秘書處)，一是「永續發展委員會」(United Nations Commission of Sustainable Development, UNCSD)，另一則是「聯合國環境規劃署」(United Nations Environment Programme, UNEP)，但因兩者都是經由聯合國大會決議而成立，難免容易受到不同政治勢力的影響，而在環境議題的落實上有不同程度的妥協。

以UNEP為例，它是目前國際上最具代表性的環境建制，主要任務是整合國際間相關環保行動，並協調會員國間環境議題的爭議，但基於以下因素，其功效與執行能力長期以來未能有效發揮：其一，由於聯合國會員為各主權國家，但在尋求共識上，已開發國家與開發中國家之間的利益往往難以妥協，UNEP自成立至今，便常受到上述政治力的牽制。其二，由於UNEP缺乏權威，長期以來並未獲得應有的重視，加上各組織的權責劃分不明，難以推動有效率的整合與協調工作，協調不力的結果，使得UNEP一直無法達到預期的目標。再者，不論是UNEP或是CSD，都長期面臨了資金短缺的困境。因此，不但在政治方面無法取得各行為者的共識，在財務方面也無法獲得自主性，凡此均使得計畫的推動困難重重。換言之，UNEP目前的運作狀態，已無法有效回應國際永續發展環保、經濟、社會等三項內涵議題之發展需求。

整體而言，在經過數十年之後的全球環境建制與合作，人類面對全球環境的挑戰未曾稍歇，包括能源與自然資源的耗竭、全球氣候變遷的威脅、生物多樣性的消失、以及南北貧富差距的擴大，許多的環境問題深深地糾結在政治與經濟的網絡中。特別是在2008年金融危機、2011年歐債危機之後，世界各國面臨經濟成長停滯、環境壓力漸增等問題，更凸顯出面對永續發展這項人類共同願景所顯現的焦慮與集體的困境。

面對UNEP執行成效不彰，議題關照不夠全面的現況，許多人開始倡議，有必要對現行的治理結構進行改革，發展出一個能夠作為提供資訊、技術、以及政策的經驗分享渠道，以整合目前分散的國際資源，期待能有效解決各類環境問題，賦予全球環境治理新活力。在這樣的背景與時機點上，2012年的里約地球高峰會的召開，成為一次歷史的機會，讓各國得以重新反思永續發展在概念上與實踐上的困境，並尋找下一階段經濟與社會轉型的策略與方向。

Rio+20 的永續治理改革主張

事實上，在本次大會之前，許多機構與組織已陸續針對全球環境治理架構革新的課題提出因應策略。2012年1月，全球永續發展高階小組(High-level Panel on Global Sustainability)，提出名為《韌性的人類與地球：值得選擇的未來》(Resilient People, Resilient Planet: A Future Worth Choosing)的分析報告，其中，在治理架構的強化上，就建議應提升現行永續發展委員會(CSD)層級為全球永續發展理事會(Global Sustainable Development Council)，成為聯合國大會附屬機構，具有實質決策權，更完善統整聯合國體系內的永續發展議題。報告中也強調資訊公開、公私部門及民間社會的參與在永續發展進程中的重要性。
   
另一方面，倡議改革UNEP的聲浪也未曾減緩。全球環境策略學會(Institute for Global Environmental Strategies, IGES)在今(2012)年所提出有關UNEP改革的政策報告中，就表示強化UNEP的治理能力，將使國際環境議題獲得更有效與更具共識的回應。而在步驟上，首要部分是促進UN會員更為普遍的參與，以強化環境決策的合法性與可信性，並促成多邊環境協定的討論；接續則可透過聯合國大會決議，來創設建立一個獨立而具合法性的環境議題的特別機構。長期而言，這個機構並可透過公約形式而更為強化，亦即成立「世界環境組織」(World Environment Organization, WEO)，一個更具有權威、普遍性會員的環保機構，以監督、評估、與執行全球環境保護的工作，發揮類似世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)或是世界衛生組織(World Health Organization, WHO)的功能。

從2010年5月開始，Rio+20歷經兩年的籌備期間，2012年3月於紐約召開第一回合非正式的協商會議，先就綠色經濟、永續發展的組織架構、永續發展目標、永續能源等議題進行意見交換，並提出涵括128項條文的草案(zero draft)。於今年正式大會前，經過三次的預備會議，就先前的協商結果、以及結論文本的草案內容進行確認，最後送交Rio+20大會討論後通過

Rio+20大會發表名為《我們希望的未來》(The Future We Want)、共多達283項條文的文件，作為這次大會的總結。該文件由六個主要段落所組成，分別為「我們的共同願景」、「政治承諾的重申」、「永續發展與消除貧窮脈絡下的綠色經濟」、「永續發展的體制架構」、「行動框架與後續行動」以及「執行手段」等。重要內容包括：

在「永續發展的體制架構」方面，《我們希望的未來》特別強調，為了因應當前與未來在永續發展上的各項課題與挑戰，有必要在體制架構上做出變革，強化永續發展的制度框架，涵蓋以下幾個面向：

一、整合永續發展之三大主軸，兼具包容性、透明度和有效性

首先，制度框架的內涵上，應兼具包容性、透明度和有效性，並有效整合永續發展之環境、經濟及社會三大面向；重視以行動與結果導向來實踐永續發展；加強一致性，提高效率、效力與透明度，增進協調與合作；強化各界包括各國政府、公民社會、利害關係團體等在推動永續發展相關決策過程上的廣泛參與；針對永續發展進程加以檢視與評估。

二、建立高階政治論壇作為各國對話平台

在具體調整方案上，文本除了重申聯合國大會在聯合國所具有的決策、審議及代表機關的中心地位，以及經濟社會理事會在經濟與社會發展問題上扮演核心機制角色之外。值得注意的是，本次大會決議成立一個高階政治論壇(the high-level forum)，提供未來永續發展相關政治協商、指引及建議，並作為各國之間為永續發展目標進行定期對話的平台，並納入、強化聯合國各機構、基金與方案系統，相關的多邊貿易、金融機構或其他條約機構、利害關係群體的參與。同時也將制定一份行動議程，來協調並因應全球永續發展進程中的各項挑戰。另外也將提高程序運作的透明度，促進各國間經驗的分享與交流，以落實永續發展工作的實踐。此項論壇機制預計於聯合國大會第68次會議時首次舉辦，日後將逐步取代永續發展委員會(UNCSD)的運作。

三、提升聯合國環境規劃署(UNEP)的功能

本次大會也決議，未來將提升UNEP的作用與功能：包括建立理事會的普遍會員制，強化會員國的參與及課責程度；提供更為充足與穩定的財政資源以利相關任務推展；強化UNEP對於國際環境治理策略的擬定、以及與聯合國系統內部的協調能力；加強科學與政策的銜接，促進永續發展問題的知情決策；適時提供、協助各國政府在永續發展事務推動上的能力建構；借鏡多邊機構的運作模式，尋求促進民間社會與各方利益有效參與的機制。文件並表明於今(2012)年第67次聯合國大會中，將有關提升UNEP功能之議題納入討論。

四、強調區域與次國家組織機構的重要性

文本強調聯合國體系未來應進一步將永續發展下環境、經濟及社會三大面向納入整體業務運作考量，包括聯合國系統內各專門機構、基金與方案系統、國際金融機構、和聯合國貿易與發展會議等有關實體等，並加強機構間的協調，以確保永續發展工作推動系統的一致性。並且強調區域性永續發展架構所扮演之角色與重要性，鼓勵區域、地方政府以及城市，制定永續發展推動策略及有效的執行工具。

五、擬定永續發展目標(Sustainable Development Goals, SDGs)

大會也決議參照千禧年發展目標(Millennium Development Goals)模式，擬定行動導向之「永續發展目標(SDGs)」。並規劃於今年第67次聯合國大會前，組成一個30人的工作小組，在2013年聯合國大會第68次會議前，擬定完成永續發展目標相關方案，供大會審議並採取行動。

後Rio+20全球永續治理的挑戰

整體而言，對於Rio+20全球永續發展治理的變革，有以下幾點觀察：

一、Rio+20 理想性與開創性不足

相較於1992年里約地球高峰會催生多項全球公約與協議，以及「21世紀議程」(Agenda 21)作為各國擬定永續策略的綱領，本次Rio+20大會結論的理想性與開創性皆不足，「我們希望的未來」更是一份充滿妥協的政治文件，不僅理想性未能超越20年前的里約會議，許多議題大多停留在政策方向的再宣示(reaffirm)。一方面，這與地主國巴西為求要有結論產出、不惜捨棄爭議內容的態度有關；另方面，就大環境而言，在2008年金融危機、2011年歐債危機之後，全球經濟的衰退，也讓各國在大會整體協商進程中動能明顯不足，從各國出席領袖的層級與投入程度，都遠不及20年前，難以作出明確承諾或獲致共識，也使得結論的落實增添更多不確定性。

二、履行機制與財務規劃的欠缺

此次大會最具體的成果是達成擬定永續發展目標(SDGs)的協議，預期在2013年聯合國大會上，將聯合國千禧年發展目標順利過渡到永續發展目標。此項目標的擬定，具有協助界定2015年後永續發展進程的核心地位。但除此之外，大多數的議題欠缺具體行動策略、履行機制、期程與財務規劃，例如綠色經濟的議題，還停留在概念論辯的層次，不同國家與南北集團之間，由於發展程度殊異，對於綠色經濟的意涵存在不同程度的理解，要如何找出足以超越不同國家或地區特性，並凝聚全球共識的目標，還存在巨大的鴻溝。其次，高階政治論壇(high-level forum)的構想，是期待透過將對話與參與機制的常態化，作為追求永續發展相關治理決策的正當性基礎。然而，論壇要能順利運作，仍有賴於聯合國體系本身協調能力的發揮，以及建立穩定的談判模式，逐步將各項因應永續發展的策略轉換為行動導向的議程予以落實。而論壇的定位與位階問題，如何避免成為另一次疊床架屋，也將影響論壇功能的發揮。再者，強化UNEP的運作效能與協調能力，仍然相當程度的挑戰目前聯合國體系各機構間，權力互動以及資源分配的競合關係。上述各項方案，最終都將回歸接下來的聯合國大會接續討論，具體的推動方向，尚有待後續觀察。

三、民主參與的落差

1992年的里約宣言，其中第十項原則提及公民參與的重要性，強調每個人應有機會參與決策過程。而各國政府應該廣泛提供各項資訊，並開放足夠的參與管道，以增進公眾對於環境議題的瞭解，確保地方性、全國性以及國際性的公民參與。而聯合國自1992年地球高峰會以來，則是將非政府組織劃分為九大「主要團體」(major groups)，包含婦女、原住民、青年與兒童、地方政府等九大領域，作為民間主要的參與機制。

相隔20年，本次大會結論《我們希望的未來》，文本中雖然再度重申未來在永續發展的決策參與層面上，必須納入更為廣泛、多元的利益關係主體，突顯出在未來在全球環境治理結構與決策程序中，擴大利害關係者與公眾參與的必要性。然而，就協商過程與結果而言，民間社會的力量，實際上在本次大會並未具體發揮，參與度與影響力還是相當薄弱，也引發外界爭議。例如作為UN大會九大主要團體(major groups)之一的青年團體，在6月19日對於文本協商過程中，將關係到青年參與公共事務的利益的「未來世代發言人」 (UN High Commissioner of Future Generations)角色刪除，表達嚴正抗議。雖然青年團體後續試圖在正式大會開議後尋求翻案，但並未成功，21日當天下午便宣布退出大會。

相對於大會文本所引發的爭議，由國際民間社會籌辦「人民高峰會」(People’s Summit)，在所提出的《另一種未來是可能的》(Another Future is Possible)文件中，特別強調永續治理進程中，不只是全球體系制度架構的調整，各國國內體系也必須面臨永續治理與制度運作的結構性變革，特別是建構一個以公民為主體、強化資訊透明、平等參與及公平正義的民主機制。而治理體系的轉型，係用以支持一個符合社會與環境正義的新經濟形態。不過，值得注意的是，以G77集團為主的發展中國家，在大會關於「永續發展治理架構」內容協商過程中，卻堅持反對開放任何形式的全國性公民參與管道的態度與立場。基本上這些國家與集團的政治體制民主化程度較低，若Rio+20大會達成協議要求各國開放全國性公民參與，對這些國家而言，政權穩定性勢必將受到衝擊。進一步而言，而當發展中國家在全球治理的權力結構中逐漸崛起，扮演愈趨重要的角色後，此項立場對於永續發展進程的推動與相關機制的運作會產生何種影響，值得持續關注。

四、區域組織、次國家體系的重要性提升

在面對永續發展課題的思考與因應上，過去多以主權國家為中心，但由於此項議題跨領域、跨疆界的特性，若僅以國家層級與利益為出發點勢必有其侷限。而從本次大會與週邊會議的參與狀況，可以發現未來在永續發展的治理架構與決策機制，必須跳脫以主權國家為出發點的思考，同時，區域組織、次國家體系，特別是城市的決策角色與重要性將會隨之提升。

一方面，區域性的聯盟或組織，得以整合各方資源，並扮演地方、國家與全球層級之間的中介角色，強化不同層級組織與行動者間的聯繫。另一方面，地方政府作為最貼近民眾的媒介，在面對全球性問題時，得以從其觀點提出最合適且在地化的永續發展策略及行動方案，甚至積極參與國際合作，來促進並落實永續發展的目標。例如全球最大規模的地方政府組織「地方環境行動國際委員會」(ICLEI)，特別在Rio+20大會之前先舉辦世界大會(World Congress)，上千位各國城市代表進行永續發展策略規劃與實踐經驗的交流，並產出對Rio+20大會的建議(Message from ICLEI World Congress to Rio)，特別強調地方政府在永續發展推動上的重要性。簡言之，這些超脫過往以「國家」為單位的治理模式，都將對未來全球的永續發展治理，提供更多新的可能。

公平正義的永續治理

永續發展是全球性、跨世代的治理課題，觀察過去兩年來協商草案的辯論，到最終大會結論的產出，2012年的Rio+20，已不復見二十年前地球高峰會的激情，取而代之的是面對永續發展這項人類共同願景所顯現的集體焦慮與困境，Rio+20的大會成果「我們希望的未來」，顯現了目前國際的環境治理機制，在處理南北半球權力與貧富不均問題上的侷限。面對全球化趨勢的深化，如何在政策與制度上進行結構性的改革，建構一個符合公平正義的全球環境治理的機制，是里約Rio+20大會結束之後，必須持續面對的嚴峻挑戰。

※ 本文轉載自《看守台灣季刊》