資訊民主 人民永遠的戰役 | 環境資訊中心
社論

資訊民主 人民永遠的戰役

2012年11月24日
作者:朱淑娟

中科三期后里農民追討程序正義路迢迢

19日應政大公共行政系副教授杜文苓之邀在課堂上分享「資訊民主與環境治理」,說著說著腦中不斷浮現2010年2月4日那個有陽光的冬日午後,台北大學副教授廖本全在環保署大門外說的一句話:「我們都老了」。

那天,中科三期后里農民北上,抗議環保署、國科會在法院判決中科三期環評無效後並未停工,反而一邊打司法干預行政的牌,另一邊另起環評審查為判決解套。這個事件對所有曾經奮戰過中科三期的人來說無疑是重大的打擊,而且此例一開影響深遠,複製了今日的美麗灣、以及中科四期。

凡此種種都見證人民追討程序正義之路有多艱難,不要天真以為公民參與是天經地義,行政機關其實有太多明的暗的手段去阻礙公民參與,實際的情況是進兩步
、退三步、血淚斑斑,如果沒有足夠的警覺,勝負就永無翻轉的一天。

以下將當天在課當上所談的與大家分享:

為什麼資訊要公開 決策要透明

政府存在目的是為民服務,唯有資訊公開、決策透明,人民才能檢視並監督政府施政是否達到這個目的。然而如果不是刀架在脖子上,政府為什麼要改變?因此為了逃避人民監督,政府會設下種種不便讓資訊不公開、決策不透明。

資訊不公開存在什麼風險?以「健康風險評估為例」,風險評估要做:危害性鑑定、劑量效應評估、暴露量評估、風險特徵評估等,最後計算出總致癌風險、總非致癌風險來呈現風險是否可接受。但所有評估的前提就是要公開工廠使用的化學物質,如果沒有公開,所有評估都不必做了。

實際的情況是多數企業並未完整公開使用的化學物質,導致健康風險無從評估。例如台塑告中興大學環工所教授莊秉潔一案,主要爭議在六輕的387根煙囪排放了什麼物質。然而經過法院四次審理,台塑至今提不出所有資訊,台塑的理由是依法該報的都有報,但依法不用報的包括:八大重金屬、PCB、PAH、VOC等相關致癌物的檢測資料卻是健康風險評估的重要依據。

被扭曲的健康風險評估

中科三期所在地台中市后里區境內已有豐興鋼鐵廠、正隆紙廠、后里垃圾焚化爐等多重汙染。后里鄉民血液中戴奧辛、重金屬檢測顯示22%超過世界衛生組織標準。致癌風險在2.25E-05~2.10E-04之間,超過10-6可接受範圍。在這種情況下還可以接受新的汙染源嗎?當然不行。

但2010年8月環評過關時卻決議「既存風險不必納入」,環評小組召集人、成大教授李俊璋還說了句經典名言:「后里的汙染是歷史共業,改善不是中科的責任」。試想你的鼻子可以決定吸那個工廠排放的汙染、不吸那個工廠的汙染嗎?

另外六輕四期擴廠案分為4.6、4.7期,4.6期苯的增量致癌風險是9.9x10-7,4.7期是5.19x10-7,看起來都未超過可接受的10-6,但如果將兩項加總已達到1.509x10-6,就超過了。健康風險評估不是應該整廠評估才合理嗎?

而未來民眾面對的健康風險評估挑戰將愈來愈大。以土壤汙染整治為例,目前的整治目標是要「達到管制標準」,而未來環保署打算以「風險」做為整治目標,這種改變看似較合理,因為不同土地利用的風險不同,同一塊地用於種植或居住的風險就不同,但問題是誰來詮釋風險、誰來把關風險?

資訊公開不會從天上掉下來

成大法律系教授王毓正曾說:制度在那裏不代表它是完善的。人民總愛講公平正義,但「公平正義不是掛在嘴上,而是要付諸行動」。

2006年實施《政府資訊公開法》,第一章開宗名義指出:為建立政府資訊公開制度,便利人民共享及公平利用政府資訊,保障人民知的權利。但在第18條又以機密、未完成決定、營業秘密、隱私等理由,設下不必資訊公開的理由,而其中多數又是屬於具有判斷餘地的模糊條款。

例如:第三款中指:「政府機關作成意思決定前,內部單位之擬稿或準備作業。但對公益有必要者得公開或提供之。」但這個公益、必要又多由政府片面決定。

2005年7月前環保署長張國龍決議由經濟部以人道立場補償台南中石化安順廠附近居民總計13億元。2007年7月7日成大教授李俊璋在當地舉行「民眾血中戴奧辛調查報告」說明會中提到戴奧辛與癌症的關係時,資料顯示包括肝癌、肺癌、乳癌比例都在5%上下,「其他癌症」高達36%。

當時王毓正很想看完整報告,向前台南縣政府要卻要不到,即便拿出政府資訊公開法也沒辦法。幾番周旋終於在一年後要到,但打開官方提供的檔案卻只部分資料。一個熟悉法律的法律系老師都如此,何況尋常百姓?

公民參與的目的在制度建立

追討程正義的目的在於追討實質正義,而個案參與用意也在建立制度。因此個案的成功不一定成功、個案的失敗也不必然失敗。例如反國光石化看似成功,但工業選址並未因此回歸國土規畫,政府也未因此檢討石化產業汙染對國土與人民的風險,否則也不會出現讓六輕持續擴廠,國光石化捲土重來的事情。

反觀新竹縣霄裡溪事件。位於桃園縣的中華映管龍潭廠、宏碁智慧園區內的友達光電分別在89年、91年通過環評審查,審查結論要求廢水排放的承受水體霄裡溪「如規畫做為飲用水源」時,廢水排放口應設在飲用水水源下游。

在人民追討下,兩公司被檢舉違反環評承諾,將廢水排放口設於新竹縣內霄裡溪飲用水取水口上游,危及新埔鎮民健康,汙染霄裡溪兩岸農田灌溉用水。環保署於是要求兩公司提因應對策,並在98年5月13日環評做出決議,廢水應改排到桃園縣內的老街溪。

雖然事後諸多變化導致這個決議無法落實,以結果來看霄裡溪的戰役尚未成功,但卻帶出很多過去不被重視的問題,包括高科技廢水、環評、飲用水、行政程序等問題。後續影響包括:中科四期環評結論中列入歐盟REACH的化學品揭露精神、帶動國內開發案環境風險觀念,最後促成環保署在2010年12月發布「光電材料及元件製造業」放流水單獨管制;2011年12月發布石油化學業石油化學專業區汙水下水道系統晶圓製造半導體製造業等放流水標準。

當然這些管制尚有許多努力空間,而且還出現許多變化,例如國科會在2012年11月24日提案變更中科四期多項原環評結論,把一個REACH結論改得不倫不類:「參考」歐盟REACH制度的精神,進駐廠商生產、輸入或使用每年大於一公噸之物質者,而且由「開發單位」核發註冊碼,進行化學品管制。

但無論如何這已是台灣科學園區設立32年來終於跨出科技廢水管制的第一步,也是公民參與的一項重大成果。

議題設定的陷阱

另外要提醒公民小心設定議題,有時為了爭取媒體報導,會刻意從「新聞性」去設定議題,或許一時可獲得媒體青睞,但卻換來議題被切割解決的風險。

例如霄裡溪事件被設定成「飲用水問題」,最後環保署果然以「取水口已更換地點」來解套讓2家公司繼續把廢水排放到霄裡溪。然而真正的問題是,只要繼續把廢水排入霄裡溪,河岸民眾就要繼續取水灌溉、甚至飲用。

另一個案例是中科四期,這原是一個關於國土規畫不當、行政政策扭曲的案例,但最後議題被設定為「搶奪溪州農業用水」,最後國科會四兩撥千金避開在溪州取水,然後整個中科四期的問題也全被視而不見。

往事種種如過眼雲煙,官與民鬥失敗是必然、成功才是偶然,而我們真的都老了。然而一如廖本全所說:「沒有人是運動的終點,民主進程是一代又一代人接棒的功課,凡走過必留下痕跡,而人民需要的,是永遠的戰鬥。」

目前的公民參與距離真正的參與還很遙遠,不只形式重於實質,而且這個形式還多由官方主導,他要你參與你就參與,他不要你參與你連門都進不去。另一方面利益團體卻可以堂而皇之進出官府、立院、主導政策。

如何在形式參與中突圍,進而扭轉形式的參與變成實質的參與,公民還有很遠的路要走。

后里區農業與環境保護協會會長廖明田,反對中科三期 汙染家鄉,展開程序正義追討之路

形式的參與

現今公民參與形式包括行政公聽會、立法院公聽會、環評會、區委會等審查委員會、地方說明會、以及官方私下邀請的諮詢會。

之所以稱為「形式」參與,主要是這些會議由官方設定議題、依官方的調查討論、官方邀請他要邀請的對象且限制人民發言時間。官方擔任主持人、紀錄,會後關於人民的發言,官方也掌握採納與否的決定權,而且不必有任何理由。

環評會或區委會這類委員會的審查名之為專業、實則大有問題,以委員組成來看就有許多上下其手的空間。例如環評委員總計21名,其中7名官方代表,環保署長擁有14位學者委員的任命權。如果你是環保署長你會勾選什麼人選?

中科三期環評過程中的專家會議,民間推薦中興大學環工所教授莊秉潔擔任風險評估專家委員,結果環保署以他非健康風險專家而拒絕。另外國光石化的溫室氣體專家會議,民間推薦台大大氣系教授徐光蓉也一度被拒。

此外也經常出現審查委員專業不足的情形,有的委員不針對問題審查,盡說一些打高空的話,於是竟然在不同案件審查會場說出一模一樣的話。

委員會多採共識決,這某種程度是在打混仗,誰也不必為審查結果負責。而環評委員只能採取書面審查,無法驗證資料真偽,即使對由開發業者出錢所做的調查資料有疑慮,也無法再調查,所以才會發生像台南永揚掩埋場案環評書造假卻通過的情形。(話說環評書造假只有永揚嗎?)

然而這還是有參與形式的會,更多的會議連公開都不必,例如內政部土地徵收委員會這種攸關人民財產權的會議,當事人根本無法進場表達意見。

扭曲的參與

有些參與不只形式,而且還有刻意操作之嫌。例如苗栗後龍科技園區案,開發計畫所涉土地變更使用、徵收作業引發當地居民及地主反彈,2009年4月10日環評會決議要求苗栗縣政府應與民眾充分溝通。

2009年5月23、24兩天,苗栗縣政府在灣寶里、海寶里、東明里、大山里、造橋鄉等五地舉辦說明會。明明是要求與徵收地主溝通,而徵收範圍只在灣寶里、海寶里,何故在非徵收地區辦說明會?而且非徵收地區的民眾多數贊成開發案,意圖再明顯不過,就是要稀釋民眾的反對聲音。

而且苗栗縣政府是開發單位,由苗栗縣政府主持會議,這種模式也大有問題,果然說明會就像政令宣導會,資料只有一張紙,正面三言兩語交代科技園區的經濟效益、土地規劃構想,用紅色字體標示「本園區之土地取得係依法令規定採用徵收方式辦理,背面詳列「徵收補償相關規定」,這樣像是在「溝通」嗎?

消耗的參與

這些年來突然出現許多打著公民參與口號的會議,永續會、能源會議,正式會議前還有大大小小的預備會議、分組會議。而即使是沒有法源依據的會議,早期這類會議至少官、民還有備而來爭得面紅耳赤,對戰氣氛還算是濃厚的。

最近不知從哪裏冒出來「公民咖啡館」這種形式 (當然這也是審議式民主的一種)
,官民圍桌喝咖啡吃點心,會後還合照po臉書相互按讚,和樂融融,試問這種會議能得出什麼結論?結論又能生出什麼法律效力?

另外這些年來立法院公聽會大量增加,多數由民間推動、立委主辦,而且黨派分明,找來官員排排座虛應故事,做出許多漂亮結論,結果有多少結論被列管甚至落實?恐怕很少吧,如此消耗社會資源的事無人追究還真令人驚訝。

阻撓的參與

此外還有各式各樣的手段阻撓民眾參與,許多會議不但民眾不得參加,媒體也不得採訪。美牛會議不開放被批後開放錄影轉播,但遺憾的是許多媒體竟稱這種「錄影轉播」為「全程開放」,請問錄影轉播是全程開放嗎?公民參與最可怕的恐怕還在於人民、媒體不知道自己的權利何在。

環評會還有一個「延續會議」的設計,第一次會議等民眾都發言完後會議結束,下一次開會就變成「延續會議」,依會議流程民眾不得再入場,然而民眾不在的場合正是會議決議的關鍵時刻。即使是平常的審查也有「閉門會議」的設計,此時民眾不得在場,媒體不得錄音錄影,既是專業審查有什麼需要閉門?

2009年11月12日中科四期通過區委會審查那天,會議主要討論土地徵收,但遠道而來的相思寮居民竟被擋在門外。政大公共行政系副教授杜文苓在場外痛批從環保署到營建署都開了惡例,「台灣民主走到今天,政府竟然還用行政程序阻撓公民參與,對民主程序來說是個嚴重的倒退。」

另一個例子是,2010年8月31日中科三期環評審查當天台北大雨,大批警力連騎樓都擋住,讓后里農民在大雨中全身濕透。杜文苓、環境法律人協會秘書長林仁惠兩人當場大聲跟聲察抗議:「撤開撤開」,警方才讓出騎樓給人民避雨。政府可以這樣對待人民嗎?

末端的參與

曾有官員好意提醒環保團體:「只要是國家指示要做的案子,你們來環評會、區委會都已經沒有機會了,要吵就到更上頭去吵。」的確是這樣沒錯,這類案子官方心意已決,審查會只是找個願意配合的學者當主席跑個程序而已。

而這不但突顯人民參與的虛假,且嚴重浪費社會資源。或許人民該想想不只在決策末端辛苦掙扎,而是往政策源頭去爭取參與。

公民參與的突圍

雖然公民參與存在種種困難,但與其抱怨還不如認清事實就是如此,如何從現行的困難中突圍,翻轉情勢掌握參與的主導權。而即便是形式的參與、或許背後還早有協議,但如果你能拿出無可迴避的證據,委員就算想護航只怕也做不到。

例如灣寶案,原先苗栗縣政府一再強調多數縣民贊成開發案,但灣寶農民不是只說縣府說謊,而是挨家挨戶調查,結果拿出一分七成地主都反對的鐵證。灣寶農民的偉大不只成就自己,還逼行政院面對優良農地不得任意徵收的事實。

而且過去區委會的審查資料從不上網,是灣寶人民的力量促成資訊的公開,從此建立制度,現在民眾在營建署網站都可查到詳細的訊息。

又如台南永揚案,環評書造假場址沒地下水、沒斷層,嘉南藥理科技大學副教授陳椒華自力調查,且在環保署專家會議以專業與委員對話,最後證實場址有地下水、有斷層,史無前例讓台南市政府自己撤銷當時通過的環評結論。

共創資訊民主的良性循環

當然有理想的公務員還是很多,不必都把公務員當壞人,體認對方的困難,提供可能的協助,共創資訊民主的良性循環。

另外不要放棄體制內的遊說,現在大家可以在各機關看到的資訊公開,那是過去許多人努力的成果。

例如,過去環評會的資訊是不上網的,2002年淨竹文教基金會董事長林聖崇等人會見當時的政務委員葉俊榮,幾番周折才有現在的資訊公開。當然這樣的公開是不夠的,日前他又會見環保署長沈世宏,爭取環評過程的簡報檔都應上網。

社會的進步是許多人在自己的位置上戰鬥的成果,找到自己戰鬥的位置,適時給別人支持、協助以及力量。畢竟,推進資訊民主的,永遠都是人民的力量。

※ 轉載自作者部落格「環境報導」;原文分刊登。