中國城市洪災將持續惡化 | 環境資訊中心

中國城市洪災將持續惡化

2013年10月17日
作者:程曉陶(中國水利水電工程研究院副總工程師)

迅猛的城市化進程及其利益機制,形成了中國城市「先地上,後地下」的營建特徵,中國城鎮化進程加重城市洪澇風險的程度還將加劇。

洪水災害亦隨著城市化進程從沿海城市移動到了內陸城市。圖片來源:Aly Song

近期,浙江餘姚的洪災再次為城市洪水防禦與治理敲響了警鐘。2008年以來,中國每年洪澇成災的城市都在130座以上,2010年達到258座,其中大多數為暴雨山洪與內澇所引起。城市洪澇頻發,與氣候變化導致的局部強降雨增多有關,但更多是城鎮化迅猛進程中洪澇風險增大的體現。

至上世紀80年代初,中國城市人口占總人口的比例不到20%,「10億人口,8億農民搞飯吃」,相當程度上還是農業社會的形態。改革開放加速了中國農業社會向現代社會的過渡。2001年,中國人口城市化率達到37.7%,20年間提高了17.5個百分點;而至2011年達到51.27%, 10年間又增長了13.5%,城鎮化進程明顯加速。由於中國人口基數大,30年間城市人口規模空前淨增4.6億,這對城市基礎設施建設構成了前所未有的壓力。

在城鎮化進程中,人們急於解決的是住房、供水、供電、供氣、交通、通信、污水與垃圾處理等基礎設施,因為這些設施直接關係到日常生活與城市功能的運轉,其投資還能以「收費」的形式得以收回,可以引入市場化機制來加快發展。而排澇系統發展滯後:一,其公益性質,決定了只能採取政府主導的規劃建設模式,所需投資巨大,卻不能向老天爺去討錢;決策者並不重視,因為其作用唯在汛期顯露,且未必在本屆任期內受益。歐美等發達國家,工業化、城鎮化經歷了較長的時期,城市新區的開發有較充分的規劃、論證階段,政府只有通過融資、貸款,先建好了地下的基礎設施,土地才能賣得出好價錢,這是促成「先地下、後地上」開發模式的利益機制;而中國在迅猛異常的城鎮化進程中,政府亟需通過「賣地」來滿足城市發展與運行的財政需求,而對於開發商來說,越是低窪易澇的地塊越有人搶,因為拆遷負擔相對較輕,開發投入回報較快。結果一座座城市的發展都是「先地上、後地下」,城市表面光鮮,但面對暴雨洪澇備顯脆弱。

中國的人口城鎮化率在跨過50%之後,速度雖有所放緩,但仍處於高速城鎮化的階段。尤其是在城鎮化浪潮從沿海向內地蔓延的進程中,其加重洪澇風險的趨勢更為顯現:受災範圍內人口資產密度大增,在同樣降雨條件下,由於城市擴張導致不透水面積增加、蓄滯水功能降低等,城市洪澇的危害也會更為嚴重。城市排水防澇系統在自身負擔倍增的同時,另一個矛盾也將更為突出,就是城區及外圍河湖水系調蓄與行洪功能不足。因此,中國城市洪澇災害仍將持續惡化。只有當城市防洪治澇系統建設能力的增加大於城鎮化加重洪澇風險的作用時,這一趨勢才可能走出谷底,得以逆轉。這裡,筆者選用「治澇」來替代「排澇」與「防澇」,是希望更好體現出應對城市澇災需要更新觀念、採取綜合治理手段的特點。

洪水治理「持久戰」

日本、韓國等亞洲國家更早經歷了迅猛的城鎮化階段,他們也未能避免「先地上、後地下」的發展模式,同樣曾面臨城市洪澇風險上升的困境。他們最初的思路也是盡力提高排水能力,但隨後發現,當雨水被集中排向河道後,同樣降雨條件下,洪峰流量倍增,峰現時間提前,防汛形勢變得更為嚴峻。從上世紀70年代中期起,日本就開始調整「將雨水盡快排向河道」的思路,針對快速、高度城鎮化流域水害激增的問題,積極推進「 綜合治水對策特定河川計劃 」,其主要對策包括:(1)設定積水易澇預想區,公佈洪澇實際受淹區域圖;(2)在流域中劃分出水土保持區、分滯洪區與低窪易澇區,分別採取不同的治水對策;(3)維持流域滯水、蓄水的機能,措施包括設置治水綠地與多目的分滯洪區,設置防災調節池與雨水儲蓄設施,採用透水性鋪裝,改造下水道以增加其蓄留機能,城市新建區中固有蓄滯水機能的維持,以及鼓勵居民採取各戶儲存雨水、抬高房基的措施;(4)設定與治水設施建設狀況相對應的安全的土地利用方式與建築方式,包括劃定災害危險區域,在土地利用中考慮治水安全度,尋求居民的理解與協力等等。以後又陸續增加了蓄水池與輸水管的滲透功能,既回補地下水,又減輕了排水系統的負擔。

近年來網絡上備受讚揚的東京都「地下宮殿」式的深隧排水系統,是所有招數都使過之後,為解決局部地區中小河流洪水漫溢問題而設置的,全長僅6.3公里,1992年動工,2006年建成,總投資約合人民幣190億元,末端靠水泵從60米深地下水庫提升排入江戶川,可見建設、運行與維護成本之高昂。 經過至少持續30年的努力,日本和韓國城市的情況,才有了明顯好轉。 目前,城市洪澇加劇問題已經引起了中國政府的高度重視。國務院要求「到2015年,重要防洪城市達到國家規定的防洪標準。全面提高城市排水防澇、防洪減災能力,用10年左右時間建成較完善的城市排水防澇、防洪工程體系」。

為了這樣的目標,必須做好「打持久戰」的充分準備。未來10年中國仍將處於城鎮化的高速發展階段,洪澇風險本身呈加重的態勢,而洪澇防治工程體系在建成發揮作用之前,其標準甚至會有所降低,無法抑制洪澇風險的增長。必須編制出先進合理、能經數屆政府持續推進的規劃;為了使支撐發展與保障安全的城市基礎設施建設能夠有機地結合起來,要通過體制機制的創新,促進相關部門之間、政府與民眾之間的良性互動;通過完善城市防汛應急預案編制,強化應急預警與全民應急響應的體制,來減輕城市暴雨洪澇的傷亡與損失;要讓小型分散的雨水蓄滯設施盡快遍地開花,促進雨洪資源的利用,減輕排水系統的負擔。

※ 本文轉載自中外對話