臺南灣裡燃燒廢電纜飄散「世紀之毒」的驚人
事實，經過一份來自加拿大分析報告的驗證，
終於「撥雲見天」成為全國矚目的公害事件。
灣裡與鄰近高雄茄定地區受害民眾期待一個清朗的天空已有好幾年時光，如果不是衝著「戴奧辛」（Dioxin）在毒物排行榜的惡名，恐怕濃煙蔽空的日子還要持續下去。
燃燒廢電纜飄散濃煙造成污染已持續了十幾年。在受害民眾爭取恢復清明天空的過程中，值得注意的是那種投訴無門的苦痛，逼得少數村民採取暴力手段「自力救濟」；茄定鄉的幾位村長也在居民群體壓力之下，被迫以集體辭職為要脅，促請上級單位正視問題的嚴重性。
去年8月25日，瑞典Umea大學有機化學系主任克利斯多夫拉培到臺灣訪問，提出「戴奧辛」對人體健康傷害的警告。終於引起衛生當局的注意。並在11月底到灣裡採取採樣行動，並將檢體送往加拿大環境局化驗室，委託曾經回國參加國建會的勞長春博士化驗。
今年4月，勞長春回函衛生署，說明初步化驗結果，檢體確實含有「世紀之毒」「戴奧辛」。衛生當局一面催促勞博士趕寄詳細化驗報告，一面向行政當局提出簡報。
到了7月6日，國內報紙根據衛生署剛接到的化驗報告，報導臺南灣裡燃燒廢電纜的濃煙中含「世紀之毒」的事實。社會大眾與行政單位人員隱約從這個陌生的字眼中，感覺到問題相當嚴重。
對灣裡地區賴燒電纜以維生的業者而言，每天接觸的濃煙臭氣竟然含有「世紀之毒」，實屬經驗範圍以外的事。
整個社會開始關注問題的發展。談論中，「戴奧辛」的污染範圍似乎又延伸到國內幾種常用的農藥上。但是除了相當有限的外國資料外，國內幾乎沒有相關資料能夠證明「世紀之毒」的可怕。
就在這種擾攘不安的氣氛下，灣裡、茄定地區小規模流行病學調查總算展開。隔了不到10天，行政院院會通過暫停進口廢電纜等6項措施。以防上「戴奧辛」的污染擴大。
行政院長孫運璿在會中指示中央政府有關單位，全力協助有關縣市政府謀求解決辦法。他同時針對我國在工業化過程中可能面臨的污染問題，呼籲民眾注重環境保護；有關單位也應及時提供資料，使民眾了解污染的嚴重性，以及相關的衛生知識。
跟4年前臺灣中部地區發生米糠油「多氯聯苯」中毒事件比較起來，政府處置「戴奧辛」事件要明快很多。許多注意有關「戴奧辛」污染事件報導的專家認為，從政府與民眾對這個事件的反映層次看來，雙方都已能從過去的痛苦經驗中感受沈重壓力。
民國68年，「多氯聯苯」中毒疑案的查驗過程實在有點不堪回首。衛生當局查驗行動遲緩，促使受害範圍擴大；追蹤補救行動也是有氣無力，使衛生行政單位的應變能力受到嚴重的懷疑。
環境不是個簡單的問題
國內衛生行政體系面對層出不窮的公害事件，限於人力、物力與經驗，很難立即有令人滿意的表現；但是行政單位在處理這類經驗範圍以外的事物，必須顯現解決問題的誠意，尋求民眾諒解，以共同解決問題。
社會大眾對政府處置「多氯聯苯」與「戴奧辛」事件所以有不同反映，主要是他們感受到「誠意」的程度不同。
但是，光靠「誠意」未必能爭取民眾對政府環境政策的支持。「戴奧辛」污染事件再度顯示民眾對公害的抗議缺乏適當的管道，也說明國內衛生單位監管環境的能力仍然不足。
「多氯聯苯」中毒事件呈現在社會大眾面前的是上千長滿氯毒瘡的無辜患者，行政單位動作遲緩就會感受到社會壓力。比較之下，可怕的「世紀之毒」的迫害至今隱而未現，再加上幾萬業者生計問題懸而未決，政府明快行動的說服力似乎仍不夠。
就「環境」保育的觀點看來，燃燒廢電纜回收銅作原料，受益的包括部分業者與少部分經濟成長的效益，很少人去估算耗損的「政治、社會成本」——包括地方民眾對行政單位信心的動搖。
地方民眾期待的是一個簡單的結果：恢復清明的天空，呼吸新鮮的空氣；但是取締行動牽扯到數萬業者的生計。甚至整體的經濟效益，再加上一些地方利益團體的活動，實在很難甩開復雜的背景。由此不難想見地方衛生單位成立的「捕煙小組」在取締過程中的辛酸與挫折。
社會大眾面對像「多氯聯苯」、「戴奧辛」這類經驗範圍以外的化學污染，總希望找出一個「簡單」的解決辦法;甚至有人以為化解了「戴奧辛」，環境污染問題自然消失。
可惜事與願違。這些隱秘頑強的化學物質仍潛伏在生活環境中。4年前「多氯聯苯」中毒事件的痛苦尚未淡忘，「多氯聯苯」又隱藏在進口的「美國垃圾」中，隨著燃燒廠電纜的高熱，釋出劇毒的「戴奧辛」。
隨著工業高度發展。未來還會出現多少至今不知名的毒性物質尚難逆料，政府與社會大眾已不能再以「簡單」的心態來面對複雜的問題。
戴奧辛的聯想
「戴奧辛」疑案收場得很快，給人的印象是只要禁止焚燒廢電纜，臺灣地區便不再有「戴奧辛」的問題。臺金公司輾碎電纜取銅的方法頓時成了解決「戴奧辛」的唯一合理辦法。臺南灣裡部分手腳快點的業者，已發展出小型輾碎機跟進，宣稱是「既可防止污染，輾碎的電纜皮又可賣錢」，「戴奧辛」便在這種層次的「防止污染」概念中給「驅逐」了。但事情果真是這麼簡單嗎？「戴奧辛」問題在臺灣「絕跡」了嗎？
7月上旬的這場「戴奧辛」新聞熱潮中，至少有以下疑竇是未被解釋清楚的。
（一）灣裡焚燒廢物濃煙破壞空氣品質，煙霧中主要的物質是鹽酸氣，此氣體嚴重破壞當地居民呼吸道及肺部。單憑這點毒害，已足夠做為禁止焚燒廢物的理由；只是「戴奧辛」突顯了焚燒內容危險的嚴重性。因此，衛生當局下禁令，並非完全針對「戴奧辛」，但大多數民眾卻以為禁燒電纜只是為了「戴奧辛」。
（二）公共衛生當局至今沒找到「戴奧辛」的受害人。當地業者已多次吐露疑慮，如果「戴奧辛」這麼毒——「世紀之毒」，怎麼看不見有人犧牲？事實上，沒找到並不代表就沒人受害，「世紀之毒」雖然可以迅急致人於死，但也須看劑量，灣裡濃煙中的「戴奧辛」濃度，很可能還不到見血封喉的地步，但長遠癌變影響卻不可忽視。
（三）臺金公司過去也燒了十幾年廢電纜，是近3年才改為切割輾碎機械法取銅的。同樣是燒廢物，如果說3年以前臺金公司排出的煙霧中沒有「戴奧辛」，只有臺南灣裡燒的才有，是很難教人信服的。衛生當局應當了解「戴奧辛」具有綿長的慢毒性；因此，即使臺金公司已有3年不為此道，衛生當局仍應追查過去遺毒是否留下殘害，清查附近居民的健康狀態。不應該認為臺金公司已不燒廢物，便可置身「戴奧辛」事件之外。
（四）切割輾碎後的廢電纜外皮，不論是屬於臺金公司的或來自灣裡民眾的簡單機械，將流向何方？值得注意。因為，這些廢塑膠，勢必大量流入塑膠製造廠，而且很可能是地下工廠居多，重新加工製造包括第二代塑膠袋在內的各種塑膠成品，而進入大眾生活中。
廢電纜的塑膠皮難免含各種化學污染物，包括「多氯聯苯」、各種有機溶劑及氯化物。其中以「多氯聯苯」最難纏，它的物、化性皆穩定，很難在自然界消失。這些含有「多氯聯苯」的廢塑膠，可以借塑膠製品「還魂」到人間，此如說第三代塑膠袋。使用後被棄的這種含「多氯聯苯」的塑膠袋多數終極命運是焚化，而焚化「多氯聯苯」又是已知會產生「戴奧辛」的重要途徑。事實上。此次從臺南灣裡分析出濃煙中的「戴奧辛」便被懷疑可能得自「多氯聯苯」的焚燒。
（五）衛生署環境保護局長莊進源懷疑，只要把塑膠成品與苯、酚、氯化物一類的化學品加在一起焚化（此一途徑目前仍未證明），便有產生「戴奧辛」的可能。如果環保局確對「戴奧辛」的此一化生途徑有「興趣」都市近郊、垃圾焚化爐的煙囪排氣中是否也該清查一下含「戴奧辛」的可能？每天藏在垃圾堆中的塑膠製品多得難以估計，誰能保證不燒出意外的「戴奧辛」？
寄望有權有能的機關
歷經幾次大型公共衛生事件之後，社會大眾對於目前衛生主管當局的信心難免有所動搖。最直接的疑慮經常是：說衛生當局無能，卻覺得他們確也是在關心大眾的健康問題;說衛生當局很有經驗，又感到他們臨事應變常不周延。導致這種尷尬的情況，似乎可從「官僚品質」的觀點來瞭解。此處「官僚」一詞不具任何價值判斷，只是單純指在其位，謀其政的主管當局。，以官僚自身而言，他們面對問題時，幾種可能的反應層次，由低而高是：
（一）無知
（二）能夠體會問題
（三）對問題有認知與分析能力
（四）有解決問題與平衡應變問題的能力
以機關品質而言，面對問題時，幾種可能的層次，由低而高是：
（一）沒有解決問題的單位
（二）有單位而無權責或只有部分權責
（三）有單位、有權責卻不能或不懂發揮
（四）有單位有權責而且能發揮
如果把近幾年來，應變臺灣公共衛生案件的實例做參考，所得到的概略印象，衛生當局的官僚品質可能只能排到（二）能夠體會問題的層次了，而機關的品質也可能只能擠列在（三）「有單位有權責卻不能或不懂發揮」而已。
經這個品質層次量表的定位後，便比較能看出為什麼主管單位並非不做事，但卻經常缺乏公信心；常勞苦從事，卻未必能得到支持與諒解。當然也可看出主管單位將來應努力的距離有多遠。
這個品質層次量表，同時也指出官僚與機關品質理想境界的充要條件是「有解決問題與平衡應變問題的能力」及「有單位有權責而且能發揮」。要達到這種境界，首要輸入的關鍵因素是 「利益——風險平衡考慮」（Benefit—Risk Consideration），在面臨考驗時，能從經濟、社會、政治、環境、公共衛生等各種角度出發，由科技整合去描畫量算出解決問題最適切的標點。這樣的作法，不但可以顯示官僚的智慧，也提供說服各方的強力觀點。而最重要的是，透過「利益——風險平衡考慮」，為政者可以表達出更大的謀事誠意。
翁台生．楊憲宏合寫原載 72年8月「聯合月刊」第25期
※ 本文轉載自《受傷的土地》
