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立即廢除區段徵收!

2014年01月07日
作者:徐世榮(台灣農村陣線理事長、政治大學地政學系教授 )

苗栗大埔徵收案拆除前的張藥房,圖片來源:Google地圖我國土地徵收向來浮濫,除了為人詬病的一般徵收外,就是我國獨創的區段徵收制度。何謂區段徵收? 1986年《平均地權條例》修訂時,將其定義為:「本質雖仍為政府以公權力強制取得土地之徵收性質,但事實上,已演變為另一種形式之強制性合作開發事業。」從此,政府將區段徵收視為是與民間合作的土地開發,以此來規避土地徵收必備要件之拘束,區段徵收遂演變成為公部門取得公共設施用地、挹注財政及土地炒作的最佳利器。

政府財政愈是困窘,區段徵收愈是大受青睞,因為它除了可幫政府快速無償取得公共設施用地之外,並可獲得大面積的可建築用地(俗稱配餘地),經由配餘地的讓售或標售,可用來挹注政府財政之所需。因此,1990年行政院特別核定「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時,一律採區段徵收方式開發。」後來又有十多種法規於制訂或修訂時,相繼納入區段徵收,這使得被徵收的土地倍增。

政府雖將區段徵收定位為合作開發,但事實上,土地所有權人是被強迫參加,完全沒有拒絕的權利。政府認為透過都市計畫手段,土地開發完成後,原本的農地變更為建地,當地也開闢了公共設施,地價自然上漲,由此認定原土地所有權人是得利者,基於「土地使用變更回饋理論」,原土地所有權人因此必須有所貢獻,其主要的做法就是「捐地」。許多經驗顯示,原土地所有權人大概必須捐獻高達70%左右的土地給予政府。

這套精心設計的制度看似合理,其實卻隱藏了許多嚴重問題:

  1. 區段徵收雖與一般徵收有異,但本質上仍屬於土地徵收之一種,是對人民財產權、生存權及工作權的剝奪,必須符合憲法及相關大法官解釋文規定。即區段徵收仍然必須嚴格遵守土地徵收所必備的嚴謹要件,如增進公共利益、必要性、比例性、最後手段、及完全補償等。遺憾的,若以這些要件來檢視目前許多區段徵收案,皆是不吻合的。也就是說,被迫捐獻多少土地是一回事,但是,是否符合徵收要件才更是核心關鍵!
     
  2. 倘政府仍刻意要將區段徵收定位為合作開發,那麼雙方應該是公平的,政府必須獲得原土地所有權人同意;或者,這樣的合作開發須由原土地所有權人發動,由他們提出開發及回饋計畫,政府僅擁有核可權,而絕不是越俎代庖,逼迫他們一定要開發。例如,目前針對老舊工業區的變更使用(如遠東及裕隆集團),政府特別訂定審議規範,由民間主動提出,雙方由此簽訂開發協議,由業主提供捐獻,並非是由政府強迫變更。那為何在農業區就會有如此大的差異?這明顯是歧視農民及欺負社會弱勢。
     
  3. 土地是用來生活的,不是用來買賣炒作的。許多人對土地往往有著親密的連結或是依附,這是無法用地價的提高來予以取代的。由許多反對區段徵收者的身上,往往會獲得彼等愛家護土的強烈印象,他們需要的是把土地保留下來,因為土地是他們生命的一部分,是他們安身立命的家。政府強迫他們加入區段徵收合作開發事業,逼迫他們只能接受土地的交換價值,這是個致命的錯誤。

現行區段徵收引發社會龐大爭議,也造成土地正義的淪喪,藉由大埔案的宣判,提醒我們應該立即改正偏頗的土地徵收制度,讓人權及公義得以彰顯。立即廢除區段徵收制度,應為首要之務!