談流浪動物修法改革:完整的飼主責任法制 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

談流浪動物修法改革:完整的飼主責任法制

2014年05月17日
作者:吳詩韻(東芬蘭大學法律系博士班學生,研究動物受虐法與動物福利法制與政策)

有人認養的流浪貓,圖:EYE OF GREAT7

流浪動物不是垃圾

台灣的流浪動物問題沈痾已久,必須藉著整體公共政策結構的改善,才可能達到「兼顧動物福利」和「減低流浪動物數量」的目標。而現行動物管理政策的首要問題,即在於政府實際上並沒有依據動保法立法精神來處理流浪動物,反而是將牠們視作環保政策中垃圾處理的一部分。也因此,公立收容所多與垃圾環保回收站相鄰,捕狗業務也多是交由縣市地方政府的清潔隊處理,而非由專職動物管理人員進行人道捕捉和後續的收容處置。

在如此落後的公共政策背景下,政府長期怠惰、漠視流浪動物福利,加上流浪動物源頭管理的法制缺失與執法不彰,使得流浪動物問題多年來無法有效改善,更讓原本僅是管理政策最後手段的安樂死成了處理流浪貓狗問題的「唯一有效手段」,導致每年近十萬隻的流浪動物死去。另外,多數公立收容所的惡劣環境和粗糙的管理方式,以及不堪負荷龐大收容壓力引發的種種殘忍行為,也因法制的不健全讓收容所的加害無「法」可治。

民間修法目標 舉報補捉門檻高

無庸置疑,修法是改善流浪動物問題的唯一可能。然而,目前修法方向卻成了政府與民間流浪動物保護團體雙方的最大爭議。

目前民間呼聲最大、響應也最熱烈的TNR法制化訴求,除了期望精準捕捉造成嚴重問題的流浪動物以及推動人道捕犬辦法之外,更主要著眼於推動TNR法制化,讓民間的流浪動物保護團體能夠方便執行TNR。然而這樣的修法訴求,全然忽視了流浪動物問題並不只是動物的生存而已,更是與諸多公共政策(環境衛生、生態、疾病防治、人狗衝突等)息息相關。

根據本次的修法訴求,流浪貓狗除非「造成嚴重問題」否則不得被舉報補捉,而可以繼續流浪街頭。在這個版本的修法下亦刪除了原有處理走失動物的條文。

這將導致有做飼主登記和打晶片的寵物一旦走失或被棄養,若非造成嚴重問題將不會被捕捉收容,因而失去被收容所辨識後送回原飼主、或確認棄養後開罰飼主的機會。如此一來,不但導致現行動保法要求作飼主登記和植入晶片的目的和功能完全喪失,更因為本次的修法訴求主張TNR執行的個人或團體不得為飼主或管領人,而造成這些TNR之後便繼續流浪的動物個體無人負責,形成龐大的公共管理漏洞。

這些流浪動物一旦出了狀況,便成了沒有飼主管領人可以究責的窘境。或許推動修法的民間團體認為,TNR之後的飼主和管領人的規定,可在本次修法通過之後在後續地方主管機關訂立之絕育回置辦法中再來詳述。然而,此等攸關飼主權利和義務的重要內容,既非地方主管機關訂立的辦法能夠定義,更不應該等到後續的絕育與回置辦法來另行規定。

TNR之後呢?

除此之外,若是僅有TNR而缺乏完整配套與照護,讓動物繼續流浪就是一種殘忍,這也是在國外法制上棄養行為得以被視為虐待動物的一種犯罪類型的原因。或許主張TNR法制化的團體可以做到餵養以外的其他照護而得以確保動物的福利,甚至能夠做到維持環境衛生整潔以及傳染疾病控制(如定期施打疫苗等)。

但在現實上我們不得不質疑,除了封閉型的校園、社區、及具天然屏障的地理環境如離島之外,能做到這樣完整管理和照護的可能範圍有多大?更遑論有完整後續照護的TNR還必須取得共處人員(如社區民眾、校園師生)的共識才可能徹底執行,在不能完整執行後續管理和照護的上述範圍之外,流浪動物TNR之後又該怎麼辦?

另外,若只是消極的放任動物在外生活,就必須面對動物沒有人陪伴在旁的現實問題。即使這些動物性情溫和對人友善,誰能夠保證牠們不會因一時衝動或在被逗弄下攻擊人類,或在無人看護下被惡劣之人虐待欺負?而且,一旦TNR放養的情形變成常態,不負責任的飼主更可以安心的將動物棄養,不必擔心動物會受苦也不會因此被處罰,而使得飼主的責任感更蕩然無存。

更完整的飼主責任制度

在歐盟各國中唯有希臘將TNR合法且徹底施行,但是希臘的流浪動物問題至此卻依然不見解決的可能。追根究底其失敗原因,最主要的就是因為僅實行TNR讓飼主誤以為動物在街頭終究有人照顧,因此更是肆無忌憚的棄養寵物,也造成了更多的問題。

但是,如果TNR法制化的訴求如此爭議,我們是否有更好的修法選擇來幫助受苦的流浪動物呢?

我們不難理解,TNR法制化之所以會引起熱烈迴響,最大的原因就是目前收容所惡劣殘忍的環境和管理,讓許多人寧可把流浪動物絕育後放回街頭,也不願意看見流浪動物在收容所裡受折磨甚至橫死。而收容所既然要肩負收容與照護動物的功能,就應該被視為動物的管領人,並且根據現行法第5條第2項各款,做到下列飼主和管領人該有的照顧行為:

一、提供適當之食物、飲水及充足之活動空間。
二、注意其生活環境之安全、遮蔽、通風、光照、溫度及清潔。
三、提供法定動物傳染病之必要防治。
四、避免其遭受惡意或無故之騷擾、虐待或傷害。
五、提供其他妥善之照顧。

不放任飼主無知 追究過失虐待

然而,由於現行法制只處罰「故意虐待」動物的行為,因此只要無法證明飼主或管領人是故意讓動物受苦就無法依法處罰。但是放眼各國,除了處罰故意虐待動物的行為之外,更相當注重「過失虐待」這另一種最常見的虐待動物行為類型。也就是說,即便飼主或管領人只是因為一時大意沒有盡到責任而造成動物受苦,只要一般的客觀判斷下認為飼主應該知道這樣的疏忽或不作為可能會造成的後果,就要承擔起其所造成的過失之責任。

因此,只有在修法處罰過失虐待行為的前提下,才有辦法強迫收容所改善殘忍惡劣的管理和虐待現況,並且確實遵守符合動物福利的管理原則。同樣的,這樣的處罰條件還能用來制裁無良的寵物販賣和繁殖業者。此外,雖然現行法已有棄養行為的相關罰則,但由於現行法制不處罰過失行為,因此飼主若是棄養寵物被發現,依然可以用「動物只是不小心走失」為藉口來辨解,而導致公部門無法對棄養行為追究責任。

當然,要確切執行禁止棄養或協尋送回走失動物的前提,還是要靠全面的飼主登記和動物辨識的機制。雖然現行法已經有相關的規定,但多年來卻只是停留在宣導的階段,而沒有進一步投注人力和經費徹底執行查核和處罰,如此有法無罰的規定根本形同虛設。所以,關鍵有效的修法方向即在於建立起完整的飼主責任入法,這不但能夠彌補現行法在動物防虐機制上的重大立法缺失,更可以加強一般個人飼主和飼養動物相關產業或機關在內的動物管領人的法律責任。不只如此,這樣的保護範圍還可以擴及到伴侶動物以外,涵蓋到以往少有受到關注的經濟動物與實驗動物等的動物福利上。若能搭配更妥善的寵物繁殖買賣管理,則可望全面的完備動物保護法在流浪動物問題上的過往缺失。

多管齊下 完備流浪動物管理

總之,TNR或許仍可作為暫時的流浪動物管理手段,但必須是在前述提及的完整配套幫助下,才可能兼顧動物福利與民眾權益。但TNR終究非釜底抽薪之計,要想做到全面有效的流浪動物減量目標,除了以上所提到的修法重點外,還包括了加強以領養代替購買、有主動物結紮、以及飼主責任教育等動物管理政策的執行以及確實執法。因此,追本溯源的根本的解決之道,還是在於整體動物管理政策的改革才是。