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就在第一級環境敏感區! 統一夢世界基地區位辨正

2014年08月30日
作者:張讚合(荒野保護協會台南分會環境培力組組長)

前言:2014年1月17日環評大會決定統一夢世界案進入二階環評的理由之一,是該案基地位在全國區域計畫所定的「第一級環境敏感地區」之內。2014年8月21日營建署對環保署範疇界定會議提供的書面意見,宣稱該案並不在第一級環境敏感地區內。本文就此提出辨正,認定營建署長官誤解全國區域計畫,統夢案確在第一級環境敏感地區內。

玉峰堰近照,張讚合提供

一、緣起

統一夢世界園區開發案,於2014年1月17日環保署環評大會上,環評委員作出審查結論:「本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、相關機關、團體意見及開發單位之答覆,認為開發計畫位於曾文溪自來水水質水量保護區且開發規模甚大,並經內政部102年10月17日公告『全國區域計畫』劃分屬第一級環境敏感地區,對於是否符合環境影響評估法施行細則第19條第2款之規定,相關評估資訊尚不足供審查判斷有無對『環境資源及環境特性,有顯著不利之影響』,亦即對環境有重大影響之虞,應繼續進行第二階段環境影響評估。」

開發單位對於這樣的陳述似乎並無異見,因此在開發單位為8月21日二階環評範疇界定會議準備的「統一夢世界園區第二階段環境影響評估範疇界定書面資料」中,對這個審查結論所表述的「辦理情形」上說:「本基地雖經內政部2013年10月17日公告『全國區域計畫』劃分屬第1級環境敏感地區,然依『全國區域計畫』有關環境敏感地區土地使用指導原則,非屬與水資源保育直接相關之環境敏感地區範圍者,經開發者承諾下列義務者,得申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定,並請相關主管機關於核准開發後管控落實情形:(以下列出四項全國區域計畫所要求的承諾,略)」

看起來,開發單位也承認它的基地位在「第1級環境敏感地區」裡面,只是全國區域計畫對這個區域的開發附有但書,符合但書的還是可以開發。統一夢世界就是抓住這個但書,認定他們還是可以開發。

事情最奇妙的發展是:8月21日環保署範疇界定會議上,開發單位在其「簡報」上,引述「內政部營建署」的書面「意見」:「按全國區域計畫對於環境敏感地區之分類分級,自來水水質水量保護區為環境敏感地區第2級;又環境影響評估委員會第251次審查會議紀錄所附本案申請人簡報資料,提及本案位屬玉峰堰水庫集水區,屬全國區域計畫所列環境敏感地區第1級乙節,查水庫集水區(供家用或公共給水)為全國區域計畫所列環境敏感地區第1級,惟本部2011年2月23日台內營字第1000801355號公告之重要水庫集水區範圍,尚未包括玉峰堰水庫集水區。

故本案因位於曾文溪自來水水質水量保護區,而經環境影響說明書審查結論認定應繼續進行第2階段環境影響評估,本署敬表尊重,惟其並非屬全國區域計畫之環境敏感地區第1級;至於玉峰堰水庫集水區現階段亦尚未經本部公告為水庫集水區(供家用或公共給水),申請人現即依全國區域計畫有關水庫集水區(供家用或公共給水)應承諾之4項開發義務,而得為申請非都市土地使用分區及使用地變更,實屬無據,此部分仍應依本部正式公告範圍為準。」

本文擬就營建署之書面意見提出嚴肅辨正。

二、全國區域計畫的內容

全國區域計畫第五章、第二節、壹、「國土保育」裡面列述20項屬於「第一級環境敏感地區」的項目,其中的第16項是:「水庫集水區(供家用或公共給水):指現有、興建中、規劃完成且定案(核定中),作為供家用及公共給水者,其範圍依各水庫管理機關(構)劃定報經目的事業主管機關核定公告之範圍為標準,或大壩上游全流域面積。有關區域內相關範圍劃設之法令,係依區域計畫法授權辦理,未來依行政管理權責,由經濟部查認,送由內政部公告。」

由於全國區域計畫把「水庫集水區」分成「供家用或公共給水」與「非供家用或公共給水」,前者屬於「第1級環境敏感區」,後者則屬「第2級」。全國區域計畫本身並沒有對這兩個名詞作出解釋,沒辦法直接從全國區域計畫的內容作區分。全國區域計畫另列「飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定範圍內之地區」作為「第1級」,「自來水水質水量保護區」則為第2級。但是這兩者是跟上述的水庫集水區分別並列的。當一個集水區被編為「自來水」保護區,並不等同於它就一定歸屬「第2級」,而是要看它的水源是否用在在「家用及公共給水」。

「家用及公共給水」是水利法裡面使用的名詞。水利法第三章「水權」第18條規定:「用水標的之順序如左:一、家用及公共給水;二、農業用水;三、水力用水;四、工業用水;五、水運;六、其他用途。」根據這項規定,一個水庫集水區是否歸屬第1級環境敏感區,只要看它的水源用在哪方面就知道了。

如果主要是用在農業灌溉、水力發電、工業用水或者作為水運用途,那就是「水庫集水區(非供家用或公共給水)」屬於第2級環境敏感地區」;如果主要是作為「家用及公共給水」,那就是「水庫集水區(供家用或公共給水)」,屬於「第1級環境敏感地區」。至於一個水庫集水區究竟是否為「供家用及公共給水」,解釋權絕對不在內政部營建署,而是在經濟部水利署。

水利署於今年5月13日針對媒體報導「水利署配合台南市政府將玉峰堰改為工業用水專管以解除自來水水質水量保護區,而使玉峰堰水庫集水區降為二級環境敏感區,可順利通過相關開發等問題」,特別提出說明,表明「玉峰堰水源為台南地區家用及公共給水使用水源之一,目前並無設置『工業用水專管』而將玉峰堰水源更改為工業用水之相關計畫,亦無解除水質水量保護區之規劃。」從這裡可以清楚明白:玉峰堰水源就是「供家用及公共給水」,營建署無權越俎代庖另作解釋。

三、所謂「重要水庫集水區」

營建署長官的另一項說法是內政部在100年2月23日公佈的「重要水庫集水區」沒有包括玉峰堰集水區,因此玉峰堰集水區不算第1級環境敏感地區。事實上全國區域計畫的環境敏感地區分級,根本就與「重要水庫」的概念不相干。

「重要水庫集水區」是99年5月制定的「變更台灣北中南東部區域計畫(第一次通盤檢討)——因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」(簡稱「變更一通」)裡面提出的概念。「變更一通」把「重要水庫集水區」放在「限制發展地區」的項目裡面,同時作出解釋「作為供家用及公共給水者為重要水庫」。

「變更一通」並沒有相對提出「非重要水庫集水區」這個概念。為了凸顯「重要水庫集水區」這個概念,內政部還行文經濟部,請經濟部「查認」台灣有哪些重要水庫集水區,經濟部可能是在尚未準備完備的情況下,先將從前省政府曾經公告過的22座「重要水庫」名單交給內政部。

這22座裡面確實沒有玉峰堰,不僅沒有玉峰堰,連攸關大高雄地區70%民生用水的高屏堰也沒有。可是內政部就匆匆地拿這22座水庫的名單予以公告一番。事實上,經濟部不久就補寄一份「國內供家用及公共給水」的63座重要水庫名單給內政部,這63座不僅有高屏堰,也有玉峰堰。很難明瞭為什麼內政部只願死守那22座的名單而不願接受那63座的名單。如果說有所謂「重要水庫」,當然是以經濟部的63座為準,怎麼可能以省政府的22座為準?

當「全國區域計畫」取代「變更一通」之後,無論內政部所堅持的「重要水庫」是22座還是63座,總而言之,「全國區域計畫」已經不再使用「重要水庫」這個概念了。現在營建署長官竟然拿玉峰堰不在那22座的名單裡面,作為玉峰堰不屬第1級環境敏感區的理由,豈非怪事。

營建署長官還宣稱「玉峰堰水庫集水區現階段亦未經本部公告為水庫集水區(供家用或公共給水)」,還宣稱開發單位做的四項承諾是「實屬無據」。我們真的很想知道:從內政部公告「全國區域計畫」至今,內政部可曾公告過任何「水庫集水區(供家用或公共給水)」?在內政部無所作為的情況下,當然只能以經濟部的63座為準,這個道理清楚明白,根本毋庸置疑。