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農地如何確保農用? 學者:積極執法勝過修法

農地農用與農舍論壇.系列報導(下)

2015年06月14日
本報2015年6月14日台北訊,特約記者廖靜蕙報導

沒有農地哪有農業,農地農用看似天經地義,卻因假農舍、非法工廠入侵,而險象環生,進而影響農業發展。農委法雖推動修法,只是修法就萬事OK了嗎?事實上,現行法令已授與中央及地方農舍興建事前審核以及事後查核的職權,更重要的是台灣農地該如何確保農用?學者即表示,農業發展目標混亂與執行不力,恐怕再多修法仍是徒勞。

現行法令即可查核農舍,違規即應撤銷。(圖片來源:台灣農村陣線提供)
現行法令即可查核農舍,違規即應撤銷。圖片提供:台灣農村陣線。

地方執法  中央要督導

農委會雖積極推動修法,然而,修法前,稽核現行法令更應積極進行。世新大學社會發展研究所助理教授蔡培慧即舉例,農舍法定不能有圍牆,光是圍牆就該查緝。在辦法尚未修訂前,中央政府應與地方政府建管單位聯合查緝。

中興大學國際農業研究中心特聘教授陳吉仲則指出,要降低炒作農地動機方法很多,依據《農業用地興建農舍辦法1315條,若未符合原要求,縣市政府可撤銷執照。然而,至今有多少不符合要求蓋在農地上的工廠、廟宇遭撤銷?答案若為否定,問題就不在條文修法,而是執法。

第2條,將農民取得土地2年修改為10年;或將第2條第5款將「得」改為「應」即是一例。

他認為,辦法已完備,是執行和管理面問題,因此事前審查由縣市政府負責;執行上雖授予地方政府,但又有選舉壓力,若中央能督導、事後再由中央政府稽核,可減少弊端。

2000年時「農地、農用、農有」政策調整為「農地、農用」,顯示農地不一定農有,因此目前有許多農地地主並非農民。以休耕土地的地主為例,一年兩期連續休耕的農地地主中,有65%不具農保資格。

農地不該蓋住宅

農民說法和定義的現行法定不一,但農民定義卻關係著農業政策。為解決農舍農有,又要增加農民定義,能否解決問題仍未知。台灣大學農業經濟學系教授吳榮杰認為,繞著無法解決的問題轉,只會製造更多問題。

農發條例指出2.5分地可分割,其中1/10面積可興建農舍,是否意味10%農地可變建地?吳榮杰認為,無論是誰,都不應在農地上蓋住宅,只有建地才能蓋住宅。

傳統的農村地景,農地與農舍板塊鑲嵌,有農業經營才需農舍。
傳統農村地景,農地與農舍鑲嵌,有農業經營才需農舍。圖為苗栗石虎田;攝影:廖靜蕙。

吳榮杰表示,台灣農業透過修法,從「農地農有農用」走到「農地農用」,現在又因農舍問題,以維護「農地農用」推「農舍農有」政策。此「農舍農有」政策目的為何?是否將使政策倒退?陳吉仲也認為,若討論重點在農地農用,則解決方式在於管理和執行層面,而非農民定義問題。

而一旦以「農地農有農用」思維解決了農地蓋農舍,會不會反造成台灣農業發展上的問題?正當聯合國鼓勵家庭農場自給自足,以台灣的地理條件,農委會卻要和大國比農地,推小地主大佃農,認為這樣才是農業,這種思維令人擔心。

對於有人批評蓋農舍或農地休耕、閒置造成糧食自給率偏低,吳榮杰認為,這是因政策限制資源導向農業,又開放進口作物,導致耕種收益過低,農民認為閒置比耕種划算、甚至不惜變賣祖先世代辛苦累積的土地所造成的「果」。

吳榮杰表示,要解決糧食自給率應思考如何讓農民願意耕種,進而愛惜農地,並增加年輕人返農意願,而非只表面地阻擋農舍興建。而政府將假農舍視為違建,僅是轉移焦點,迴避了核心議題。

農地面積說不清  哪來糧食安全

而到底全台可供生產糧食的耕地有多少?陳吉仲指出,農業年報可耕地面積近81萬公頃,主計處普查耕地面積是57萬公頃。農地數量多寡和台灣農業永續經營息息相關,然而政府部門卻出現不同數據。他認為,長期而言,合適的農地數量及區位須從國土規劃角度來談,因為保護農地目的在確保台灣農業永續經營及維護糧食安全。

不但耕地面積說不清楚,農地不斷流失更雪上加霜。政治大學地政系教授顏愛靜提出數據說明,11縣市中,545公頃農地上有非法工廠,其中300多公頃是特定農業區,為了讓非法工廠合法化,內政部透過區域計畫,將土地變更為一般農業區,再轉變為丁種用地。顏愛靜質疑:「將農業用地變更為非農業用地,這樣對嗎?」

且土地變更後和鄰田無區隔,影響了農業生產,例如彰化縣和美鎮遭鄰近工廠汙染,結果無法耕種。

而徵收優良農田開闢工業區也未達成開發目標,造成許多閒置廠區,政府對此束手無策,卻又以輔導違法工廠進入工業區的革新方案為名,持續開闢工業區、徵收土地,顯示了農業部門以外的部會及政策,對農地極不友善。顏愛靜認為,農地問題若無跨部門協調,根本無解。

以公共制度確保農地農有

蔡培慧指出,台灣農業面臨的並非高齡化,而是斷層化。過去30年,新農民並未一波接著一波投入農業,使農村凋零、農業無以為繼。耕種收益不夠,農地只能賣給市場,淪為炒作商品。

對此,蔡培慧提出建立能確保農地農用的「土地儲備制度」。即民眾要賣地時,政府是唯一買主;也可存進土地銀行領孳息,由政府擁有農地,進行土地重劃,或把農地租給新進務農者。(回上篇

農民認定大哉問

陶淵明是不是農民?他的房子是否農用?吳榮杰提出這個疑問,若套用民間團體的標準,他必須有很多證據證明他的身分。何謂農民?若認定標準不清楚或有困難,將造成農業政策執行之重大困擾。陳吉仲整理目前法令關於農民的定義,包括:

《農業發法條例》第3條定義,農民是指直接從事農業生產之自然人。

行政院主計處人力資源調查統計年報對於農、林、漁、牧業生產人,係指從事作物栽培、動物飼育、林木種植與伐採、水產養殖及漁撈之人員。全國有54萬人。

農林漁牧業普查「農牧戶」認定更具體,例如年底經營(含租借用、受委託)之可耕作地面積在0.05公頃以上(不論是否種植農作物均包括在內)。或飼養1頭以上之大型動物(如乳牛、肉牛、種牛、鹿等)或飼養3頭以上之中型動物(如豬、羊等)、100隻以上之小型動物(如雞、鴨、鵝、兔等),全國約70萬人。

農民健康保險按「農民健康保險條例」,農民除已參加軍人保險、公務人員保險、公務人員眷屬疾病保險、勞工保險及私立學校教職員保險者外,應一律參加農保為被保險人,138萬人

農會會員則依《農會法》第12條規定,凡中華民國國民,年滿20歲,設籍農會組織區域內,實際從事農業,並合於自耕農、佃農、農業學校畢業或有農業專著或發明,現在從事農業推廣工作,及服務於依法令登記之農、林、牧場員工,實際從事農業工作等條件之一,經農會總幹事提報該理事會審查合格後,得加入該組織區域之基層農會為會員,且每農戶以1人為限,約104萬人。

作者

廖靜蕙

環境記者/自由撰稿人,致力於生物多樣性主流化。從事社工10餘年,認知到再弱勢的人都可以為自己發言,決定轉投生態保育,為無法以人類語言發聲的生命與土地寫報導。現居台北市,有貓、有龜,以及一些過客。個人粉專「小麻通訊」。