中國試行環境審計 下台前環境責任算清楚 | 環境資訊中心

中國試行環境審計 下台前環境責任算清楚

2015年06月24日
作者:張春(中國對話北京辦公室編輯)

為了加大環境治理強度,中國今年1月實施的新環保法和4月發布的「水十條」(水污染專項治理規劃),都確定了環境污染破壞要對官員進行終身究責。

問題是:怎麼追? 官員在任期間,環境變好還是變壞了? 生態資源增加了還是減少了? 企業排污是改善還是惡化? 這些都是究責的內容。

鹽城水污染事件:標新化工廠後小河。圖片來源:Cobb Foster
中國鹽城水污染事件,標新化工廠後小河。圖片來源:Cobb Foster。CC BY-NC-SA 2.0

「要究責,就要把這些都量化,白紙黑字記錄在案,等官員卸任了,將到任前和卸任後情況一比,就知道環境是惡化還是變好。」中國環境學會環境審計專業委員會副主任孫興華說。

這種辦法,就是環境審計——對環境治理成效、環境組織管理效能等進行審計。審計的結果,就是給離任的官員一份「生態資源離任審計表」,用這張表來追究官員的環境責任。而這一辦法,正在中國特定地區試實施。

雙管齊下 終身責任制+環境審計 

自然資源核算體系,在國際上已經進行了幾十年的研究,中國是從上世紀90年代才開始萌芽,卻一直不成體系。目前, 山東、貴州等省份對編制自然資源資產負債表進行了探索,但國家尚未出台整體規劃,總體還還停留在分散的、自發的研究狀態。

但是終身責任制已經開始推行,怎麼確定責任卻是個問題。「官員離任的時候生態資源是什麼狀況是可以查到的,但是上任的時候呢?」孫興華說。

新發布的水污染專項治理計劃「水十條」就強調污染的可量化性。環保部污防司副巡視員陳永清對媒體說 ,水十條共計238項措施,「所有措施都是可量化、可考核、可究責的。」 

但沒有審計準則,沒有環境核算辦法,也沒有環境會計準則,如何量化、核算,還有待探索。今年3月初,根據中國環保部下發的《關於開展政府環境審計試點工作的通知》,蘭州成為了全國第一個環境審計示範城市。

這項示範計畫,源於環保部環境規劃院副院長王金南2014年率先完成的一份報告 ,特別研究政府環境審計製度,將「在典型地區和城市開展幹部離任環境審計的試點工作」,併計劃在十三五之後在全國推廣。

但孫興華說:「財政部還沒開始做呢,不懂環境,沒法做。尤其是,會計審計不懂環境,查表也沒法查。環境審計難就難在它的跨學科交叉性,必須是會計、審計、環境專家共同協作。」 

中國環境審計的曲折歷程 

環境審計的目的,是要把環境污染和生態破壞的治理修復成本納入企業資產計量。用孫興華的話說,就是企業外部環境成本內部化,因企業7%的GDP增長率中,有3%可能都要用來支付環境治理成本,所以企業的實際GDP增長,應該是4%。「外部成本內部化,加大虧損,企業誰能願意呢?」孫興華說。

20多年來,環境審計工作走走停停。要做環境審計,第一步是要有綠色會計,沒有會計如實記錄核算自然資源的價值和損耗,審計工作沒法開展。但是會計們不懂環境,無法記錄自然資源的價值及污染破壞導致的損耗。孫興華只好投向環保陣營。事實上,環保方面做好監測記錄,環境審計工作就可以開展。

其時環保副部長潘岳力圖改革,啟動了綠色GDP課題組,並開始做測試。所謂綠色GDP,就是要在GDP增長中扣除環境污染成本,也是環境審計的要審核的內容。

孫興華說,十多年前中科院可持續發展研究組組長牛文元,提出在GDP增長率中扣除生態赤字2個百分點,算作生態環境的成本。經過綠色GDP課題組的研究,2004年扣除4個百分點。GDP增長總共才7%左右,這一下就扣除了一多半。因這個扣除沒有實時監測記錄,以及會計基礎核算,也即沒有確實的依據,再加上每個省實際情況又不一樣,最後10個試驗省市的綠色GDP研究失敗了。

「我們認為要搞綠色GDP核算,必須從基礎開始,要把環境會計和基礎的核算工作搞起來。」他說。

不過,他2001年倡議成立的中國會計學會環境會計專委會,但許多專業的會計都反對。說這個綠色會計研究太超前。會計工作,只針對那些貨幣能夠計量的內容核算。而這些自然資源、礦山濕地、江河湖海,值多少錢呢? 環境污染沒有人給定價,所以沒法核算。

孫興華也曾做過嘗試,想看看在小範圍能否推動。北京朝陽區一個污水處理廠,是他的審計客戶。他想拿來做個技術節能減排環境審計先例。可審計核查發現,企業的出水監測不達標。他在審計報告裡如實寫了,廠方不同意出否定報告。最後報告沒有驗收,審計費用也沒支付。

這種困難,只有親自經歷才知道。當他呼籲環境審計工作迫在眉睫的時候,應者寥寥。他說:「現在整個的核算體系中,環保效益根本沒有核算。滇池治理,國家投入多少個億,治理效果怎麼樣,有環境績效審計嗎?沒有。太湖治理有嗎?也沒有。」

孫興華認為,最重要是建立一套協調配合、運轉有效的審計實施機制,需加強審計機構和環保、國土、水利等部門的協作機制。