本專欄上回的《海岸法是什麼？能吃嗎？》一文中提及了2015通過海岸管理法後，各界對此不一的看法，然而不管是開發派或守護派，應該都會認同，不論條文怎麼寫，最後如何執法才是關鍵。雖然海岸法的工具尚未建構完成，但本文將介紹法條內涵，並邀請各界一起監督政府未來適當使用之。
核心工具：土地劃分管理
海岸疊合了多種土地，涉及不同主管機關，管理上十分複雜又諸多疏漏，海管理法通過後，才開始盤點與定義包含保護區在內的六大特定區位。圖片來源：內政部營建署「海岸資源調查及資料庫建立案」2016.03期中簡報
曾有台東地方民代提出，台東縣大片土地劃入海岸範圍，土地的權責自此劃歸中央，行政範圍將僅剩零星山區村落，違背地方自治的精神。
然而「位於海岸範圍≠受中央限制」、「位於海岸範圍≠受中央限制」、「位於海岸範圍≠受中央限制」，很重要所以寫三次。
只有位於「六大海岸特定區位」的建築物，且量體達到一定規模（如下方框所示），才需要向海岸主管機關（營建署）提出申請，確保其不違反海岸法的精神。六大特定區位項目分別為（1）近岸海域；（2）潮間帶；（3）海岸保護區；（4）海岸防護區；（5）重要海岸景觀區；（6）最接近海岸第一條濱海道路向海之陸域地區。上述地區目前正由營建署劃設中，草圖已陸續出爐，正式圖資預定於2017年2月公告。特定區位中，須經申請的開發規模如下：
- 面積：陸地達1公頃，海域達5公頃
- 長度：陸地長達1公里，海域長達5公里
- 高度：建築設施超過10.5公尺（三層樓以上）
- 容積：總樓地板面積累計 2000平方公尺（605坪）
黃線與紅線中間的帶狀範圍即「適用海岸管理法」，但並非全面管制之意，只有劃定「保護區、防護區」等特定區位才有管制。圖片來源：內政部營建署
升級打怪：思維轉變
海岸法的諸多條文中透露政府的海岸管理思維升級到「永續發展」的層級，是台灣的一大進步，然而「永續發展」一詞畢竟還存在許多模糊空間。營建署的草擬「整體海岸管理計畫」（草案見http://bit.ly/23oHMb9），將於2017年2月正式公告，這個計畫書將決定了未來數年內海岸土地利用的方向、原則及限制。究竟海岸法的「土地永續利用」是何種樣貌，恐怕得等正式的審查委員會成立，實際有案件送審後，才得以觀察政府對於「永續」的認定了。
而在前面所提及的六大特定區位中，針對海岸保護區及海岸防護區屆時將有各自的經營管理計畫。保護區視其自然資源類型，由不同中央主管機關或縣市政府擬定管理計畫；防護區的目的是防災，將統一由水利署劃定範圍及管理計畫。其餘4項，包含近岸海域、潮間帶、重要海岸景觀區、最接近海岸第一條濱海道路向海之陸域地區，等區位的管理原則，則將一同納入「整體海岸管理計畫」中撰述。
比方說，重要海岸景觀區應符合都市設計準則，盡量使公共設施的視覺、色彩有整體設計；另外也保障公眾通行與親水權益。特定區位中一定規模的建築物申請時，委員會將依照此整體計畫進行審查或提出設施修正的建議。
鹽寮海岸民宿群。圖片來源：無名氏
萬事俱備，只欠執法？
檢視過海岸法的所有條文後，對於環保團體來說，海岸法還是較為著重管理海岸的開發利用，並非環境保護。然而對於臺灣整體海岸事務管理，已經往前邁向一大步。在官辦或民間團體舉辦的海岸法座談會上，總有民眾提及「台灣不缺嚴謹的法律，缺嚴謹的執法」，法律不是萬靈丹，只是種工具，成效好壞端看如何使用。
困境一：專業人才不足
目前推動海岸法的重責大任暫時落到掌管全國土地的營建署。然而，綜觀目前所有政府機關，包含營建署在內，是否具備足夠海岸保育或海岸管理專長人才？目前在海岸法的各種會議和配合工作上，地方政府多指派由水利或都市計畫部門負責，中央單位則較常納入綜合計畫業務，這些單位並不熟悉保育工作。海岸法能否促成政府增加這一方面的專業人才，將留待觀察。
困境二：單位間磨合角力
以往雖有許多單位業務跟海有點相關，例如：漁業署（產業）、海巡署（軍事）、水利署（防災）、航港局（運輸）等，但都不是海岸的主管機關，更不可能進行海岸管理的整體思考，致使一些海岸糾紛屬於三不管，例如：違法傾倒廢棄物等長期問題。從海岸法推動期間的歷次會議記錄可見，相關單位如：水利署、環保署、原民會、觀光局、林務局、縣市政府等，對於即將增加的管理工作，有的消極推托，有的直言排斥，尤其是擔心海岸保護區成立造成民怨，而不肯主導劃設工作，造成營建署推動困難。
原因除了前述各單位思維未隨時代演變、人力和專業不足外，也缺乏經費。更重要的是，基礎調查資料不足，營建署難以說服各單位配合相關工作，橫向意見整合十分困難。制度草創期本來就不會有完整的基礎資料，只有各單位的負責人都願意承認過往政府的不足，接受萬事起頭難的壓力，磨合期才能縮短。總有一天，中央勢必需要成立正式的專責單位（譬如目前研議中的海洋保育署），主導解決海岸問題的橫向工作。
困境三：剪不斷理還亂的法令整合工作
各單位逃避責任之因，一部分是台灣土地法令多如牛毛（如區域計畫、國土計畫、濕地法…等），剛建立的環境敏感區制度非常複雜，海岸六大特定區位又臨時插隊，當然使公務員避之唯恐不及。
但這是整體國土規劃過程不可避免的趨勢，不可能回頭，唯有促請內政部和各單位更積極一起進行法令盤點整合，才能跨越這混亂的過渡時期。回到最現實的問題──有了法，就能管嗎？前述諸多現有法規，失效情形可是不勝枚舉。
海岸病灶 違規民宿
以東部海岸和離島為例，海岸上民宿林立，其中違法民宿恐超過一半。細究違法原因，可分為兩類，其中較單純的屬量體問題，像是房間數超過「民宿管理辦法」中規定的五間以下、在農地上蓋超過「農業發展條例」所規定建蔽率的農舍、將農地上的蓄水池變為游泳池、增建圍牆、造景等各式各樣的違法狀況，在東海岸和離島層出不窮。
另一類違法的狀況，則牽涉到民宿所在的區位。以離島小琉球為例，合法民宿僅30多間，但實際上全島民宿總量高達300多間。其中，許多違法民宿位於琉球風景特定區計畫中保護區內的山坡地上。不僅區位不正確，還涉及占用公有土地、未施作水土保持等問題。其實，大量墾伐山坡地興建民宿，不但會提高坍方的風險，大雨過後土壤加速流失，土石流入海裡、潮間帶，也造成生態上不小的衝擊。
眾多合法或違法民宿林立在海岸上，且民宿逐漸飯店化、旅館化的狀況下，其產生的污廢水雖然不像工業污水具有高污染性質，但量體依舊可觀。他們可能僅符合生活廢水的處理標準，更有甚者，則是未經處理直接排入大海，長期累積下來，易造成海岸周邊的海水優養化，從小琉球沿岸珊瑚礁的生長狀況，或許可瞧出一些端倪。
檢視「水汙染防治法事業分類及定義」，其中並無民宿事業的分類，僅針對餐飲業、遊樂園、觀光旅館等事業污水進行最大限值的控管，然而如今民宿眾多，整體排放出的生活廢水，可能已經不輸飯店、度假村，卻不像大型飯店或集合式住宅必須具備污水處裡設施，實有必要重新檢討法規的周延性。
沙灘上的休閒民宿，也海岸管理的重點之一。圖片來源：黃靖庭
執法單位有苦難言
那麼多違法情形，執法的單位究竟在做甚麼呢？民宿歸地方政府管轄，以花蓮地區為例，合法、不合法民宿上千家，但整個花蓮縣只有2-3位的稽查人員，就算每天查，一年365天也無法稽查完全部的民宿；至於罰則，依「發展觀光條例」將連續裁罰，屢罰不改善將斷水斷電，不准營業。
但實際瞭解，因執法上困難重重，違法業者反而有恃無恐，逐漸演變成違法民宿持續存在，當被稽查時，僅罰款了事，待風頭過後，因稽查人力不足也無法進行後續的追蹤，最後仍照樣營業。比起業者的獲利，罰款顯得微不足道，彷彿保護費般，繳完罰款到下次稽查這段時間，即可安穩地繼續營運。
海岸管理法具有強烈的保育色彩，但在地方政府執法人力不足的情形下，究竟能發揮多大的功能，仍以地方政府的執法效能最為關鍵。
共同承擔環境責任
不開發，不代表保育一定會好；不保育，也不意味就有能力做出好的開發。開發派和保育派的口號全世界都聽膩了，不需再談價值，而需要踏實的各種工作者。地方政府執法虛弱，又嚷嚷海岸保護區太嚴格，主要不是卡在公務員老舊思維，因為環境保護已成為多數人嘴巴上都認同的共識，永續的政策口號滿天飛。
我們認為，是整個台灣政府組織早就在長期政治鬥爭下能量疲軟，一個機構要承擔價值翻轉的工作根本不可能，除非先翻轉機構內部工作文化。
長期觀察營建署目前負責海岸法的團隊，雖然人力相當吃緊，但在用心程度上應當獲得許多掌聲。其他中央和地方單位的保守態度則多數有待突破。海岸法的用途可大可小，不管怎麼做，民怨都不會有消失的一天，期待各單位不如開始積極面對，反而能帶領民間產生信心，一起為消失中的海岸承擔更多責任。
保護區小知識
