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生物多樣性與貿易自由化

2000年11月02日
作者:陳子瑋 (台灣經濟研究院)

隨著二十一世紀的到來,人類所處的世界又要邁向一個新的階段。回顧過去這個世紀,展望下一個世紀,環境與貿易的問題無庸置疑是我們必須正視的。在世界性的多邊貿易體系創立五十年以後的今天,全世界的貿易量成長了十六倍,為世界許多地區的人民創造了許多的福利,使得所得增加,生活水準得以提昇,這是十分重要的成就。然而,在另一方面,人類也面臨了兩個有密切關係的挑戰,就是人口的增加以及環境的破壞。人口增加太快再加上貿易的成長使得人類對賴以生存的自然環境加諸了過多的要求,使得環境無法依自然的程序休養生息,而造成無法永續的狀況。如果這種狀況無法獲得有效的改善,則將會造成將來無法彌補的巨大損害。

在這種情況之下,人類似乎面臨了一個兩難的局面:一方面,全球性的貿易自由化為人們帶來更高的生活品質;但是在另一方面,收入提高會增加對資源的需求。再加上不斷成長的人口,又使環境受到空前的壓力。

經濟發展和環境保育孰重孰輕的爭議持續了很久,終於在一九八七年"Our Common Future"一書出版後而達到定論:「永續發展」(Sustainable Development)的觀念正式出現,認為人類的發展應在不損及後代子孫權益的前提之下追求最高度的成長。自此之後,經濟發展與環境保育已成為相輔相成的兩件事。甚至可以將經濟發展與環境保育的關係集中到今天討論的題目。因此,在進行討論生物多樣性與貿易自由化間的關係之前,必須將此理念澄清。要確認討論的重點不是在探究貿易自由化會不會損害生物多樣性,而是應該秉持永續發展的觀念,尋求如何在使貿易更加自由化的同時能夠對生物多樣性也有正面的影響,更確切地說,是要一方面就貿易自由化的過程、方式,架構等各層面進行檢視,明確指出當前貿易自由化對生物多樣性造成的各種正面及負面之影響;另一方面則要從保育生物多樣性的角度出發,探討是否會因保育的原因而對貿易自由化產生任何影響。也就是說,必須從議題的兩面交互探討,進而提出具體可行的建議,使得生物多樣性的保育和貿易自由化能夠齊頭並進。然而,為集中討論的議題,本文將不討論從保育生物多樣性的角度出發的探討,而專門由貿易自由化的角度進行討論。

生物多樣性到底和貿易自由化有什麼關聯性?想要回答這個問題,就必須從貿易的本質著手。根據OECD(1995)的說法,貿易自由化的基本理念是要藉著商品及服務在國際間的流動性使得各國能進行分工,使資源的配置更有效率。這就是經濟學所稱的「比較利益」。這種想法的最主要重點就是「效率」,是在十九世紀初由李嘉團(David Ricardo)所提出。兩個世紀以來已經有無數的學者對比較利益的理論進行研究,雖然各種意見都有,但是基本上對貿易能提昇整體資源利用效率的看法卻相當一致。

問題是,生物多樣性能很適當地套用比較利益的理論嗎?答案恐怕不是簡單的「是」或「否」就可以回答的。必須再進一步細分「價值」的觀念。根據生物多樣性公約第二條的規定、生物資源(Biological Resources)包括基因資源、生物體、族群或其他生態系中對人類有實際價值或潛在價值的生物組成部分(Biotic Components);而生物多樣性指的就是這些生物資源的變更性。本條文中所提到的重要觀念是「價值」,不論是物品或服務,要成為貿易的對象,就必須要對人類產生價值。生物多樣性的價值是什麼?值不值得貿易?資源經濟學中大致將資源的價值分成三類,即使用價值(Use Value)、存在價值(Existing Value)及遺產價值(Bequest Value)三種。從這三種價值分別探究生物多樣性與貿易的關係,就可以更清楚地找到二者之間的關聯。使用價值是最明顯的,舉凡現今的各種生物技術,不論是抗蟲品種的新棉花或是我國列為十大新興產業生物技術產業,都是創造了生物資源的使用價值。透過貿易的自由化,生物技術相對享有優勢的國家會更專精於生物資源使用價值的提昇,創造更多的福利,這應該是沒有太大爭議的。

然而,在此必須強調的是生物多樣性指的是生物資源的「變異性」(Variability),也就是生物資源種類的多寡。所以,要探討生物多樣性的使用價值與貿易有什麼關聯時,應該要問的問題是:「生物資源愈多樣化,是不是可能創造的使用價值會提高?」如果從保育的觀點出發,則問題就變成:「生物多樣性是會使將來從中創造使用價值的機會更高,因而獲得保育?」用一個簡單的虛構的例子來說,會不會有一個世界性的大藥廠因為認為亞馬遜雨林地區豐富的生物種類可能將來能帶來龐大的利益,因而投下資金對該地區的生物多樣性進行保育呢?這種預估將來會有基因資源的新利用方式在資源經濟學的相關研究中稱為「生物多樣性的探勘」(Biodiversity Prospecting)。Simpson and Sedjo(1996)以製藥業為例認為光是生物多樣性的探勘並無法提供足夠的誘因,使保育工作有所進展。由此可以推論,要只用經濟誘因來促成保育工作是不足的,必須配合其他的措施。也就是說生物多樣性的使用價值不會因貿易自由化而有所提昇,進而對保育有所貢獻。使用價值能保持的是能創造貿易利益的生物資源,要使生物多樣性能獲得全面的保育則必須討論資源的另外二項價值:存在價值及遺產價值。存在價值所指的是純粹知道某些生物仍然存在這項訊息所能創造的效用;遺產價值所指的則是這一代為了將這項生物資源留給下一代所願意支付的代價。遺產價值和永續發展的概念十分一致,都是著眼於後代的利益,這正也是許多保育團體的主要目的及訴求方式。存在價值就更常見於保育團體了,舉例來說,著名的Spotted Owl的案例之中,如果詳細檢視保育團體所提出的文件及說法,則可以發現大部分的論點都是屬於保護存在價值方面,甚少提到該種鳥類的使用價值。綜合上述各點可以發現,在生物多樣性與貿易自由化的互動關係之中,其實在達成永續發展的過程中,純經濟因素所佔的份量並不重。如果假設貿易無法主動促進生物多樣性的保育,那麼下一個步驟便要從被動的角度討論貿易自由化是否會對生物多樣性造成損害?

當今推行貿易自由化的最重要單位當屬世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)。因此,在從貿易自由化的角度看與生物多樣性保育的互動時,便可以因世界貿易組織的架構進行研究。在此必須特別說明的是,生物多樣性公約雖然是一項多邊環境公約,但是其中對經濟面的各項議題著墨甚多。例如在緒言(Preamble)中就明確把經濟價值納入生物多樣性的各種價值之中。除此之外,在緒言稍後又提到必須投入足量的投資(Substantial Investment),並由其中取得包括經濟利益在內的各項福利。這兩段文字明確指出經濟價值是生物多樣性的一部份,更明示應該投入足夠的人力、物力追求這些價值。因此可以推論,生物多樣性公約有積極追求生物資源經濟價值之願景。由WTO的架構來看,在WTO眾多的貿易議題中與生物多樣性較相關者共計三項,分別為商品貿易中的農業(Agriculture)議題、動植物檢疫(Sanitary and Phytosanitary, SPS)以及與貿易相關智慧財產權(Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPs)。其中農業及動植物檢疫議題在本系列研討會中另外有專門的場次討論,因此在此便針對與貿易相關智慧財產權提出討論。

生物多樣性公約和TRIPs有兩項共同點:第一、主張已開發國家與開發中國家之間生物資源及生物技術的相互移轉要繼續增加。第二、主張接受生物技術移轉國家對智慧財產權的保護要提高。如果這兩點都要落實,除了讓市場機能發揮作用之外,是否需要任何其他配套措施?政府是否需要發揮某些功能?根據學者的研究,以上兩個問題的答案都是肯定的。Bhat(1999)曾對此進行研究,結果發現如果完全放任本國及外國的使用者自由取用可供商業化的生物資源,則可能造成該項資源的過度使用,其或可能導致絕種的狀況。因此,完全放任讓市場自行運作是不利於生物多樣性的,必須由政府擔任某種程度的監督工作。但是,政府的介入也必須考慮生物資源擁有者和使用者之間利益的均衡。如果智慧財產權制度設計不良或執行成果不彰,使得雙方的利益不能平均,則受損失的一方會對保育生物多樣性產生抗拒,造成對保育的負面影響。舉例來說,這種情況在生物資源豐富但是經濟發展程度不高的國家特別明顯。一般而言,這些國家可能會歡迎外資進入國內開發生物資源以賺取外匯。為了吸引外資,政府可能對於外資取用本地的生物資源所開發出來的技術或產品給予較優厚的智慧財產權保護,而於本地使用同樣生物資源的企業或個人則沒有同樣的保護。這種情況就會造成本國使用者對保育這些生物源資源失去動機,而形成過量使用的狀況,最後造成不良的影響。政府為了保育這些有商業價值的生物資源,就必須投入額外的人力、物力執行其他法規,造成無效率的狀況。由於貿易自由化的結果,使得生物技術得以輸入,這固然是自由化的利益,但若要追求生物資源的永續利用,則輸入生物技術的國家就必須審慎根據本國的社會、經濟狀況擬定適當的智慧財產權保護辦法,以達成保育生物多樣性的目標。

另外一個可以探討的問題是:「在研發生物技術產品時,智慧財產權的歸屬是否會造成影響?」目前一般的作法是對研發出的新品種或新技術授與智慧財產權,這種方式是不是最好?Swanson & Goaschl(2000)對此提出看法,認為智慧財產權最好是授與給專門從事育種的部門,但是其利益必須透過某種機制分配到各階段。以UPOV來說,目前其種源庫中有許多品種設有永久財產權,他人取用時必須付費,若能有一套新的財產權制度,能降低種源旳費用,釗必能對生物技術的研發更有鼓勵的作用,而且成果可會很大。

找國現行的植物種苗法第八條規定權利人專有推廣、銷售及使用權。他人必須徵得權利人同意才能進行上述活動,但作育種材料,以育成另一新品種之用則不在此限。我國的此項規定,將來在入會之後是否與其他會員相關規範有進行協調的必要,應是值得探討的問題。然而,此項考量並非主張各國保育生物多樣性的法規必須一致。因為各國國情不同,資源稟賦各異,因此對生物多樣性的看法也不同,因此不必採取單一代的法規。目前國際上也普遍採行此種論點(WTO,2000)。重要的是,在未來入會之後,必須向有意見之會員國詳細說明我國對此一議題的基本態度和作法。因此,事前的準備工作,包括各國資料的蒐集與分析,以及我國立場的說明,都必須一一準備妥當。同時,除了政府之外,民間及學界也可以利用各種機會協助政府達成此一目標。

綜合上述各點可以發現,貿易自由化與生物多樣性之間的互動並不是完全建立在經濟因素之上。要在全球貿易日漸自由化的今天找到一個適當的機制以保育我國的生物多樣性是一件重要的課題,在制定這個機制的過程中,除了經濟因素之外,更應當納入文化、社會、政治及行政等各方面的考量。具體來說,政府應該扮演那些角色?或許OECD的主張可以作為參考,OECD(1998)認為政府至少必須達到下列各項目標:第一、碓實執行TRIPS的各項規定;第二、創造一個有利於私部門研發創新的環境;第三、為公部門適當定位;第四、在有關技術移轉的國際談判之中為國家爭取最大的福利。我國馬上就要加入世界貿易組織,將來要面對的是一連串貿易自由化的進程。在此入會之前夕能夠對生物多樣性與貿易自由化之關係進行初步討論,可說意義十分重大。

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