昆明生物多樣性談判:「巴黎熱」中的冷思考 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

昆明生物多樣性談判:「巴黎熱」中的冷思考

2019年08月08日
文:李碩(綠色和平東亞區全球政策高級顧問)

《生物多樣性公約》可以從氣候變化領域借鑒哪些寶貴經驗?

生活在雲南的鉤長臂猿。圖片來源:Alamy
生活在雲南的鉤長臂猿。圖片來源:Alamy

生物多樣性談判正在經歷一場「巴黎熱」。

2020年中國將作為主席國舉辦《生物多樣性公約》第15次締約方大會(CBD-COP15),力求達成全球生物多樣性後2020年框架。在通往昆明的道路上,借鑒《巴黎協定》經驗已成為目前談判中的趨勢。《巴黎協定》作為新一代多邊環境條約的歷史地位,及其對其它環境進程的參考價值毋庸置疑。然而,在現階段的談判中,已然出現了一些對「巴黎精髓」的曲解。如不多加註意,有可能導致生物多樣性進程僅僅學到了巴黎之「表」,而不能汲取其「裡」。

《巴黎協定》對生物多樣性進程的參照應該至少表現在四個層面。

首先,《巴黎協定》為多邊氣候治理帶來的不是小修小補,而是一次範式革新。《巴黎協定》汲取了既往「自上而下」和「自下而上」模式的優勢與不足,創新性地將全球長期目標、規則手冊等「自上而下」的元素與「國家自主貢獻(NDC)」的「自下而上」概念結合。在地緣政治深刻變化的當下,《巴黎協定》的執行情況還有待實踐的檢驗。但應當承認,它賦予了國際氣候治理格局一次重生。

2020年的昆明會議對於生物多樣性進程的歷史意義,類似於當年的巴黎氣候大會,應當留下與之相匹配的政治遺產。這一遺產不應該局限於政治「化妝」,而應觸及問題的根源,對生物多樣性保護的癥結開展有效的「手術」。

在這一點上,生物多樣性進程並非沒有前車之鑑。2010年的「 愛知目標 」外表光鮮,但各國對這一國際目標卻沒有義務進行相應的「國內化」(通過國內的立法和政策制定使目標「落地」)。這無疑注定了「愛知目標」更多只是「願景」,而無法被全面達成的宿命。讓生物多樣性進程在2020年之後獲得如巴黎一樣的「重啟」應是昆明會議的重要使命。

其次,《巴黎協定》的重要政治貢獻在於目標和機制的「雙核」推動。在目標方面,《巴黎協定》在一定程度上沖破了政治束縛,第一次將雄心勃勃的1.5度溫控目標寫入多邊進程。這在一定程度上是主席國政治魄力和各方外交努力的成果。

在機制方面,《巴黎協定》也取得了擺脫舊有的發達國家-發展中國家二元對立的政治突破,並顯著提升和豐富了多邊機制中圍繞「自主貢獻」信息、透明度、適應、資金、力度提昇機制、履約等各方面的規則。

現階段生物多樣性談判則有一種「重目標、輕機制」的傾向,過多的精力被用於設計目標的形式和結構,而對目標力度和涵蓋議題(比如是否包含量化資金目標)的討論還處在表層。

在機制方面,各方還沒有對後2020框架需要哪些機制進行有效、務實的甄別。更危險的是,各方在尚未清晰界定後2020年框架所包含的要素前就急於進入關於要素之間層級和結構的討論,這與先定內容,再議結構的常規邏輯背道而馳。與巴黎目標、機制的「雙贏」相比,昆明會議需要謹慎安排這兩方面的討論,防止既無法產出超越政治想像的目標,又在機制、資金等問題上裹足不前的情況。

第三,《巴黎協定》的談判雖然不乏波瀾,但對程序性問題的管控總體得當。多邊進程中,程序性議題往往是決定進程成敗的關鍵。目前階段,生物多樣性進程已經出現了一些程序性隱患,亟待解決。

例如,《生物多樣性公約》試圖複製《巴黎協定》中「自主貢獻」的概念,在2018年的第14次締約方大會(CBD-COP14)決議中採納了「 自願承諾(voluntary commitment)」的概念。但《巴黎協定》在提出「自主貢獻」概念後對其進行了縝密定義,才最終要求各國提交貢獻。

而《生物多樣性公約》在沒有對「自願承諾」由誰提交、何時提交、包含內容等關鍵問題進行詳細討論並形成共識前,就植入了這一概念。更令人憂慮的是,作為國家執行公約的政策工具,生物多樣性進程下已有「國家生物多樣性戰略與行動計劃(NBSAP)」。

在沒有充分定義的情況下拋擲出「自願承諾」概念,不僅不會健全公約的執行機制,反而可能產生不必要的誤解。同時,如果沒有足量國家認同「自願承諾」的概念,昆明會議也可能面臨甚少「自願承諾」被提交的「冷場」。

最後,「 從沙姆沙伊赫到昆明行動議程 」與「自願承諾」的關係也不甚清晰。如若二者為同一概念,那麼目前為二者制定的條款並不統一,容易引起誤解。若二者為不同概念,那麼用兩個概念為昆明大會造勢這一共同願景服務則顯冗餘。

第四,《巴黎協定》的影響力還來自主席國對其遺產的長期推動。 《巴黎協定》誕生伊始就面臨使條約迅速生效、美國撤約、完成規則手冊談判等重要考驗 法國作為第21次締約方大會主席在條約達成後付出了延續性的政治努力,在國際氣候進程遭受到挑戰甚至挫折的情況下為《巴黎協定》注入了關鍵的政治韌性。

重大多邊協定的達成如同育兒,決議呱呱墜地往往只是漫長育兒過程的起點。中國應該就會議成果和會後進程做好籌劃。生物多樣性進程中的很多問題積累多年,不能指望昆明會議一蹴而就、解決百病。因此,會後的「售後服務」應該與會議成果設計得到同等重視。主席國也應為此問題預留長期、充足的政治資源。

綜上,各方對《巴黎協定》的價值及其對《生物多樣性公約》的借鑒意義應該有全面、精確的理解。不對症下藥,而僅進行「複製–黏貼」式的仿效將事倍功半。中國作為昆明會議主席國,應將會議定位在針對生物多樣性進程進行巴黎式的範式革新。這是對環境外交的一次考驗 但也是昆明成果歷久彌堅的根基。