新北公務員的環保魂(上)如何成為能源轉型的領頭羊? | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

新北公務員的環保魂(上)如何成為能源轉型的領頭羊?

2019年06月30日
文:陳喬琪(台大風險社會與政策研究中心助理研究員)

談到目前台灣能源轉型地方推動先鋒,第一個想到的城市總為新北市。

過去以來,新北市積極推動氣候調適及能源轉型策略,成果也受到各界肯定,不僅2016年贏得能源局舉辦的「全台縣市節電競賽」冠軍,2015年及2018年也獲得民間由不同NGO組成之能源轉型推動聯盟所做的「全台縣市能源政策治理評比」冠軍,新北市的能源政策執行及推動足以做為其他縣市之表率。

而新北市能將過去中央主導、地方配合這種被動式的能源規畫,轉化為主動出擊,當中兩位靈魂人物─地方能源推手葉惠青(時任新北市副市長)及第一線承辦者經濟發展局綠色產業科莊秀雲股長─是帶出地方能源成功治理的關鍵。

強將手下有強兵,能源專責左右手

能源轉型的推動,許多政策受限於現行規範,往往受困於龐大的國家機器。然而,新北市卻掙脫了束縛,將創新治理融合於政策設計,以氣候變遷框架整合能源議題,使跨議題、跨部門的策略能夠順利在新北市運行。而新北這艘穩定向能源轉型目標行駛的船,幾年前就由時任市長、副市長的朱立倫及葉惠青擔任舵手共同指揮,有效整合府內各局處資源,更重要的是,新北市成立了專責單位擔任能源幕僚,使規劃出的政策可行性大大提升。

過去以來,能源業務直屬中央政府,地方單位全無經驗,在治理上無論是政策規畫或人力資源,面臨的是全面且嶄新的挑戰。地方有了權力之後,能源政策卻往往因為無法銜接中央業務,使得良善的計畫難以執行,或呈現多頭馬車的狀態。

「沒有常態性的組織,沒有經常性預算、人力,在治理上是困難的」,葉惠青強調。

他早在台南市任職經濟發展局局長時,就看到了這個問題,「在能源管理上,地方政府不再是消極管理,而是朝向愈來愈積極地發展,要開始積極發展氣候無悔政策(no-regrets policy)!」因此葉惠青在台南市經濟發展局任內成立了能源科,專管能源業務。

到新北市就任後,他意識到新北市在能源發展上,面臨更專業的核電廠安全問題,在能源管轄上應更著重於綠色產業的發展,因此於2014年,重新調整新北市經濟發展局的業務管轄,將過去著重於行政管理的公用事業科轉變為主動統籌與規劃能源政策的綠色產業科(簡稱綠產科),積極發展無悔的綠色能源政策。

2014年成立的新北市綠色產業科,擔負主動統籌與規劃能源政策的重責。圖片來源:新北市政府
2014年成立的新北市綠色產業科,擔負主動統籌與規劃能源政策的重責。圖片來源:新北市政府

綠產科的成立,無疑翻轉了過去地方政府被動的產業輔導角色,得以將人才、經費等治理量能集中,使政策規畫更具整體性,讓新北市在節能業務上不斷打出全壘打。在培力上,專責組織的成立使新北市能源政策更具有延續性,也可以持續利用既有資源網絡延伸創新策略,當然,初始進入綠產科的公務人員不會每個人都是能源專業背景,葉惠青強調,「能源是跨領域專業,無論管理、經濟、化工、電機、電子等專業都可能成為能源規劃行動者,尤其是涉及在政策層面是可以加強訓練的。」因此他特別重視公務人員進入職場後的再訓練,而有了專責組織、人員及經費相互揉捻的新北市,也為綠能及節能策略的運行與擴散打下根基。

打破它!突破跨局處的本位主義

如同前面所述,因為能源問題涉及領域廣泛,牽動環境、建築、產業、教育、工務工程等部門,需要多元多方政策建議的串連。新北市政府各部門如何拋去本位主義及專業偏執的包袱,跨越鴻溝整合各局處的業務呢?對此,新北市2015年成立了「新北市智慧節電城市推動委員會」,將平行局處溝通拉至正式檯面上,其中更跳脫了政策設計過往僅由政府部門參與的模式,以委員會平台召集外部民間成員,讓公民及NGO團體直接參與討論。2015年時本平台即加入了專家委員會及全國首創的公民委員會。專家委員會邀集了NGO團體、產業代表、專家學者及市府各機關首長,討論新北能源政策;而公民委員會則由家庭部門的代表「里長」、教育的代表「老師與學生」、人民團體的代表「NGO」、企業及推動參與式預算的監督代表組成,提高新北市中不同群體及行動者於城市能源轉型的推力及驅動力。公務員因為有了局處溝通管道及民間的參與,靈活運用各界協作,開啟了更活潑的政策研擬,減少行政的彈性疲乏。

但跨領域溝通在官僚體系談何容易?同單位內彼此有各自的專業,更何況跨局處的合作?尤其在針對節能這樣看似小的議題上,是怎麼讓各局處打破藩籬互相配合?原因之一在於「新北市智慧節電城市推動委員會」是個「有層級」的跨局處委員會,「這個平台會議,由副市長親自主持,定期每季召開會議,也召集了市府內外的委員,改善過去大家只站在自己意見上、少了溝通管道的缺點」,綠產科莊秀雲表示,因為有副市長親自擔任委員會召集人,拉高了委員會層級,使溝通整合更有效率,而綠產科就擔任委員會的幕僚及統籌,利用會議檢討新北市各季用電趨勢及情形,並針對各部門用電狀況調整節電策略。

其二,在節能議題的討論及政策設計上,「局處間是平等的」,葉惠青強調,「委員會並非綠產科one way的單向設計,而是由綠產科設計目標及提供相關數據背景,讓各局處設計自己可行的政策以共同達成目的」,因此委員會能成功協調整合各局處情形,也能瞭解各局處目前遭遇困難,使治理量能集中並放大。同時葉惠青更點出,「當時在新北市任職時,可以感受到新北市這個城市的創新能力是夠強的,每天都有新點子,所以凝聚力高、士氣也高!」當各局處公務人員不被守舊的官僚體制困住時,凝聚力及士氣就能夠爆發,抹去各局處的專業偏執,為同一政策目標努力。

年輕公務員的轉型動能

「五年、10年以後,我想像的是新北市民普遍的節電及能源意識都很高,把節電當做是一件很光榮的事情在做,且太陽能板能夠普及裝設在每個屋頂上。」 
——新北市綠色產業科莊秀雲股長

經濟發展局綠色產業科莊秀雲股長是承上啟下,推動綠能的關鍵者。攝影:陳喬琪
經濟發展局綠色產業科莊秀雲股長是承上啟下,推動綠能的關鍵者。攝影:陳喬琪

公務員總是被說不夠積極、思想僵化,倒不是抱怨公務員閒散沒事,而是印象中的基層公務人員總是需背負沈重的行政枷鎖,不斷面對長官交付的作業、重複著辦理委外團隊庶務工作,在硬梆梆的體制中失去突破的勇氣。

面對氣候變遷、綠能、智慧節電這樣嶄新的議題,基層公務人員要以什麼態度、要擁有什麼特質,才能夠辦好相關的業務呢?第一次遇到莊秀雲,是在一場節能研討會上,在成串冰冷的能源數據說明後,聽到充滿朝氣的聲音介紹新北市節能及綠能業務,讓人印象深刻。

「每個政策都應該要有靈魂!」莊秀雲表示,「我覺得不管做什麼事都要想像未來希望的狀態,才會很積極、很用心地看待並完成。當能源政策有靈魂,我們才會觀察跟感受,知道怎麼往前走,跳脫跟以前不一樣的狀態。」當公務體制內,出現了求突破、求創新的革新動力,在固有的組織裡產生衝擊及改變,像莊秀雲這樣的年輕公務員絕對是地方能源轉型的重要關鍵,她是如何克服困境,如何在體制及創新間找到平衡點的?面對新的議題,她又是如何內化、串連相關社會問題,從能源生手轉變成新北市能源治理的重要關鍵推手?

莊秀雲自2012年進入公部門已超過六年,這段期間內,一直承辦新北市綠色產業科的節能業務,「因為我是經濟系背景,最初承辦能源業務時,我會覺得這個業務困難、有專業術語,也覺得好多東西好制式,且很多很傳統、很舊式的輔導作為」,莊秀雲笑了笑說,「所以在推動節電政策過程中,不能太過於保守,必須要更開放地去做新的挑戰,讓政策是好玩、親民的。」莊秀雲並表示,雖然在人才上,地方政府面臨基層公務人員的流動問題,但這也是個優勢,因為這樣,綠產科有許多「神隊友」,同仁年齡層平均較低,相對可塑性高,也有很多想法,雖然在專業技術上沒那麼瞭解,卻不會因為固有知識被局限,反而可以有更多創意及想法,讓能源政策開始注入靈魂。

具有靈魂的政策設計

但如何讓能源被民眾認為是好玩的,讓節電不是政令宣導而是一種生活態度?莊秀雲回答,「雖然節能一直存在於日常生活中,但有許多技術或政策是過去沒有做過的,政府部門需要多嘗試新的挑戰,包含新的智慧節電技術、推動民眾及商家的能源參與式預算、能源知識的教育及溝通等,應該要能夠長時間跟民眾有連結。」綠產科2015年在中央智慧節電計畫補助下,規劃了嶄新的能源政策「電癮節」,套用電影節元素,將節電與「節電癮」做結合,在市府跨部門的合作下,設計了以培育志工媽媽輔導鄰里節電為主的「媽省里工」政策,也有從小學生節電觀念下手的「節電家庭聯絡簿」等在地策略,串連了地方人脈網絡,動員在地民眾,使更多人參與新北市的節能減碳活動。

另外針對都市的熱島效應,也與城鄉發展局合作,研擬降低熱島效應長期目標,建立節能智慧城市的行動策略。除此之外,民眾還能自行運用新北電癮節官方網站查詢即時用電資訊,清楚掌握在地的能源脈絡。

為讓節電更貼近民眾生活、更積極地行銷電癮節政策,莊秀雲與團隊特別成立了臉書粉絲團專頁─新北電癮節,將能源專業用語結合鄉民用語或時下熱門議題,並與圖文作家合作,讓節電更有趣、成為生活無形的一部分,莊秀雲強調,「節電應該要走入生活、才能改變大家的行為,而現在大家的生活很多都在網路上,所以當時想到臉書是很好發揮的平台,透過臉書成為網友的好朋友,可以慢慢將節電深入到生活裡。」除此之外,電癮節臉書著重與民眾的互動性,除定期分享節能活動、政策及常識,也辦理抽獎等活動,以小小的激勵促進後續效益。2015年新北市的電癮節能源政策,開創了許多創新舉措,奠定新北市能源轉型的基礎,也讓其中許多方案成為其他縣市學習仿效的對象。

地方創生:結合人、地方特色和產業

「但最好玩的政策不是只在臉書行銷,而是政策設計的過程」,莊秀雲話鋒一轉,過往節能政策都是找專業技師,經發局的角色主要在輔導產業節能,太過局限於督導業者的設備汰換策略,這樣一來,總會有政策疲乏的一天,莊秀雲體認到,「能源政策最重要的角色一定不是公部門,而是民眾。」說到底,市民願不願意參與能源轉型,才是讓城市動起來的最大關鍵,而能源與經濟是無法分開談的。

因此2015年起,新北市綠產科從社區出發,將節能政策逐步深化至不同群體,由社區節電參與式預算、服務業參與式預算開始,最後延伸出節能好店計畫,讓新北市的節能政策,不是只停留在獎勵補貼,還創造出全民參與、與不同行動者間的政策設計激盪。

當時綠產科設計由服務業者及公會召集會員,自行討論規劃可以節電並且跟消費者有所連結的節電方案,例如加油站公會推出省電有面子(面紙),只要拿出較去年同期節電六度以上的電費單,到新北市任何加油站,就可以換一串衛生紙,「這個發想概念有趣,甚至後來有民眾用line瘋傳訊息,連記者都來詢問是否全台加油站都可以換!另外還有鍋貼業者推出了節電吃鍋貼的活動,我們一開始都沒想到民眾會有這麼大的反應,活動期間我們收到很多人民陳情(沒換到鍋貼),連鍋貼業者都需要發布聲明稿。」2017年的服務業參與式預算節電政策設計,透過節電專家、公會及連鎖服務業者間的腦力激盪,落實了政策由下而上的設計,增進業者及民眾的參與度及認同感,有效地提升新北市市民及產業的節電意識。

在每年逐步擴大的政策設計中,莊秀雲意識到社區民眾對新北市政府的政策支持深刻影響她,民眾熱情的回饋讓她在設計能源政策時,有更多更具體、貼近生活的想法,也讓推動節電政策時不僅只是節電,還創造其他意想不到的意義,像2017年的新住民家庭聯合野餐會「相約節電,姊妹來電」,「讓許多新住民姐妹帶著自己家人走出家門、認識節電,也讓她們有機會可以勇於表達想法及意見,不僅同時幫家裡省電,更賦予了這個活動深刻的情感連結,讓活動不只是形式上的省電,還有更多的價值跟意義存在。這讓我覺得很感動、可以繼續努力執行。」新北市成功地連結地方能源與地方生活,以節能、產業為中心,使節能意識凝聚,也活化了地方民眾及場域。

能源轉型的草根力量:更細緻的在地化

成功的地方能源轉型要重視民眾參與及庶民智慧,葉惠青強調,「因為能源就是生活的一部分,所以要把地方節電的草根民主意識挖出來!」新北市在智慧節電設計上,希望以參與式預算、公民論壇、能源對話來激發最草根的節電民主意識,讓節電由下而上,形成一個生活習慣。

莊秀雲表示,「在辦理參與式預算後,我們發現庶民的智慧對於城市發展的重要。城市的政策規畫需要有市民一起想像新北市未來會是什麼樣子,才能夠研擬更實際、更貼近民眾的能源政策。」為此,綠產科在2017年大膽地做了先行嘗試,設計三場邀集新北市市民討論政策的公民能源對話,讓新北市更邁向能源民主目標。莊秀雲說,當初設計的公民能源對話需市民完整參與三天的活動,先讓民眾瞭解新北市的能源背景、能源相關技術發展及目前政策推動瓶頸等,再讓民眾大量投入討論,因此在辦理前原本很擔心,「本來以為市民沒有要一起討論政策,結果報名人數卻意外地多!當時近200位市民報名。為提升討論品質,最後以抽樣選出50位民眾。」莊秀雲開心地分享,「在討論過程大家很融入,連續兩天都沒有民眾缺席,遇到不熟悉的議題,民眾還會以手機搜尋或熱心分享自己的經驗。當不同聲音出現時,他們會彼此傾聽並延伸更多討論,經過會議後,我們發現民眾對能源這塊有很多的想像,而且很願意貢獻一己之力參與。」這次的對話,讓新北市綠產科發現,每個地方因不一樣的社會經濟狀況,能源型態會有所不同,因此許多能源政策需要更細緻的貼近每個角落,才能夠真正發現問題並對症下藥。

公務員與民眾的羈絆與學習

因應這樣的脈絡,2018年綠產科規劃了區域能源計畫,與蘆荻社區大學合作(蘆荻社大故事,參見第三章),培力民眾成為主動行動者,「我想要讓能源政策規畫不再只是對話,希望把民眾變成培力過程中共同的推動夥伴,讓民眾瞭解自己居住地區的能源特性、再生能源天然優勢及能源消費狀況。

但在培力過程中,我們發現其實很多民眾都沒有在看電費單,因此我們的第一步就是讓民眾看懂電費單,再由民眾去教鄰居看懂電費單,進而學習家庭用電及節電資訊。」有了這樣的經驗,莊秀雲能夠從民眾經驗、知識累積過程中,再獲得更多回饋,進而針對不同區域設計因應的對策。

從區域能源計畫當中,綠產科認知到新北市更細膩的特性,如違建多,尤其三蘆地區屋齡偏高、宮廟多且設置的樓層不一,這些都導致公寓用電落差大。

因此在溝通過程及政策設計時,會特別將節電與再生能源、公民電廠議題帶入,讓民眾更具體瞭解自身可以掌握的能源權力在哪些方面。莊秀雲說,「做了這個計畫後,發現最大的價值在於讓新北市民成為推動的夥伴,不只是政策的接受者!」當政策需落實地方時,經常與當地情形產生極大的落差,莊秀雲身為第一線的公務員,在僵化的政府體制中,找到重新創造政策價值的施力點。例如在社區經驗中,藉由民眾蒐集在地的能源資訊,擾動平常不會觸及到的民眾,使政策推廣更容易被接受,也在政策研擬前不斷修正最適合當地的實施重點,讓公務員與民眾間的羈絆減少,並且互相學習,深化彼此關係。

新北公務員的環保魂(下)瓶頸與挫折 績效、錢、資訊?


《日常生活的能源革命》

——八個台灣能源轉型先驅者的故事

作者:台大風險社會與政策研究中心

2006年7月成立。為因應全球社會、環境科技變遷,建構學術多元及跨領域研究發展取向,2013年11月更名為風險社會與政策研究中心。

春山出版;2019/06/11出版;售價420元


作者簡介

陳喬琪,台大風險社會與政策研究中心助理研究員,日本京都大學地球環境學舍環境管理碩士畢業,閒暇喜歡踏青、手工藝。擔心未來世代能看到的物種越來愈少,因此投入氣候變遷、環境規劃等研究議題。在中心執行氣候變遷災害風險治理、地方能源治理研究。