「十四五」編制啟動 能源、氣候政策的重大變革整理 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

「十四五」編制啟動 能源、氣候政策的重大變革整理

2019年08月21日
文:白睿(中外對話氣候研究及溝通專員)、姚喆(中外對話氣候戰略傳播專案官員)
中國的下一個五年規劃將對能源轉型和全球氣候產生複雜影響。
Hu Wei / Greenpeace
圖片來源:Hu Wei / Greenpeace

五年規劃是中國的最高級別的政策藍圖,也被視為在影響全球可持續性方面「世界最重要的文件之一」。這一制度始於1953年,如今正在制訂是第14個五年規劃(2021-2025)。與之前一樣,「十四五」規劃將在經濟發展和農業生產等一整套發展目標的基礎上,指明中國的發展路徑。

「十四五」規劃對中國的能源轉型和全球應對氣候變遷的努力至關重要。在這裡,我們總結了政策圈和中國媒體正在討論的一些與氣候和能源相關的主要觀點。

起草「十四五」規劃

「十四五」規劃的制訂由國家發展和改革委員會(簡稱國家發改委,NDRC)主導,廣泛吸收各方意見,並與其他部門協調起草一系列文件。最終方案將於2021年初由中國最高立法機關批准,之後將根據其原則和目標制定部門和地區計畫。例如,國家能源局(NEA)將制定一個能源的「十四五」計畫。

在最終批准之前,「十四五」規劃的起草過程可能長達兩年。作為今年「預分析」階段的一部分,各部委開始委託內部和研究機構進行研究。其結果將被納入明年的計畫起草階段。

但是,「十四五」規劃的起草過程發生了一些變化。作為去年部委調整的一部分,中國的氣候事務主管部門從國家發改委調到了生態環境部(MEE)。對於氣候觀察人士來說,這一點意義重大。這意味著,相比於「十三五」計畫起草階段,中國的氣候官員將在晚些時候才能看到「十四五」規劃版本,因而可能限制其對規劃框架和方向的影響。

碳排放上限

為了籌備「十四五」規劃,生態環境部最近委託了多個研究項目 ,其中一個就是對碳排放上限進行調查研究。該研究將著眼於其他國家如何設定限制碳排放總量的目標,以及如何將這些目標在不同部門和地區間分配。研究還將提出將採取何種方式給中國碳排放設置上限。

對碳排放上限的研究是「十四五」規劃的新領域。「十三五」規劃的目標是將中國能源消費總量控制在50億噸標準煤當量(編按:煤當量,亦稱標準煤,是一種統一的熱值標準,為便於比較不同種類的能源產生的能量大小。)以內,並且進一步降低經濟能源強度和碳強度。然而,能源消費上限的制定中忽略了不同能源的碳強度,而這些能源來源會影響到碳排放,也可以在選擇不同的能源時更重視減排。

在國際上,中國承諾最遲在2030年達到碳排放峰值,但不願承諾碳排放的絕對上限。中國的碳排放仍在增加,不過許多專家認為,由於經濟增長放緩、能源轉型推進以及城市居民收入增長,中國的碳排放已經進入了一個只有輕微波動的平穩階段

全國人大常委會委員、政府氣候與可持續發展主要顧問王毅在今年的全國人大會議上建議,在「十四五」規劃中用碳排放上限取代能源消費上限。

「這樣做,我們不僅可以有效限制煤炭消費,且不限制零碳能源的發展」,他說道:「最初階段,這個目標並不一定立刻達到很高水準的量化控制,但它意味著逐步向碳排放的絕對量減排過渡。」

煤炭的角色

氣候觀察人士還將密切關注新規劃在未來五年為煤炭消費和煤電發展提供多大的空間。

「十四五」規劃將描繪出能源消費目標和非化石燃料在能源結構中所占份額的全景。國家能源局的電力行業計畫將於2021年底敲定,該計畫將制定燃煤發電裝機容量的具體目標。

根據國家能源局的「十三五」計畫,到2020年中國的燃煤發電能力已被限制在11億千瓦以內。但由於產能擴張速度快於需求增長,裝機容量利用率不足50%。過去幾年,中國的電力需求已開始回升 。對此,電力規劃設計總院最近呼籲在未來三年內短期擴大產能 。同樣,今年3月中國電力企業聯合會建議,到2030年應將燃煤發電能力擴大到13億千瓦。

很多專家不同意這種觀點。國家能源局前局長張國寶表示,目前的過剩產能及可再生能源和核能的發展就可以滿足不斷增長的需求。與此同時,「綠色和平」的煤炭分析師柳力強調了新一輪燃煤發電擴張帶來的氣候風險

現行「十三五」規劃中設置的目標是,到2020年底煤炭在一次能源結構中的占比降至58%。中國工程院副院長謝克昌建議規劃制訂者將2025年的目標設為55%。去年,煤炭在一次能源結構中的占比首次跌破60%

華北電力大學能源互聯網研究中心主任曾鳴認為,燃煤發電在下一個五年規劃中的空間有限。相反,他預計許多燃煤電廠將會退役。

低碳轉型

國家發改委還將設定非化石燃料在能源結構中的比例目標。然後,國家能源局將其分解為每個細分行業的具體裝機容量目標。謝克昌指出,隨著中國擴大非化石能源產能,到2030年實現其占能源結構20%的目標,非化石能源發電將成為「十四五」規劃需求增長的重中之重。

大部分非化石能源將來自水電和核能,二者在過去一年出現了復甦的狀態。風能和太陽能也在「十三五」期間蓬勃發展。尤其太陽能遠超「至少1.1億千瓦」的裝機目標,2018年達到了約1.8億千瓦。

然而,自政府去年開始削減補貼,並優先考慮那些在沒有財政支援的情況下也能實現電網平價的專案以來,風能和太陽能的擴張已經放緩。「十四五」規劃可能會為風能和太陽能發電能力設定一個更加切實的目標。它還必須解決「十二五」期間導致棄風棄光率高而不墜的並網問題

為未來五年制定規劃是一個漫長而複雜的過程。很少有新想法能在一輪又一輪的探討和修訂中倖存下來。即使碳排放上限被納入「十四五」規劃,為了迎合強大的既得利益也有可能會做出妥協。明年關於「十四五」規劃的討論將繼續升溫,因為更多的利益攸關方將發表他們的建議,最終形成一份對全球氣候努力至關重要的政策文件。