中國「十四五」能源規劃 重新強調煤炭利用 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

中國「十四五」能源規劃 重新強調煤炭利用

2019年11月21日
文:武毅秀(中外對話氣候傳播項目負責人)
當能源安全考量變得急迫,中國能源轉型的動力能否在「十四五」得到支持?
連雲港港口用於發電的煤炭。圖片來源:Alamy
連雲港港口用於發電的煤炭。圖片來源:Alamy

在中國開始著手制定下一個「十四五能源規劃」的空窗期,一場高規格的能源會議上公布了重新強調煤炭利用的主張,可能會定調中國2025年之前的能源和氣候路線圖。

10月11日由國務院總理李克強主持召開的國家能源委員會會議,自2010年開始以來,一共只召開過4次全體會議,每一次的召開都在國家能源發展規劃的重要時間點,對其後幾年的能源產業發展有顯著影響。國家能源委員會的規格高於國家能源局(NEA),由國務院總理擔任主任,其委員來自十多個部委的最高領導人,是中國最高規格的能源政策協調機構。

此次會議對能源安全和煤炭利用的討論凸顯了面對新的國際國內形勢,中國能源轉型面臨的巨大挑戰和不確定性。

能源安全成重中之重

李克強總理在這次會議上的講話的一個核心主張是:「多元發展能源供給,提高能源安全保障水平」;具體包括「加強國內油氣勘探開發力度,增加儲備與產能,提高油氣自給能力」,保障能源安全和能源自給。 

對於中國「能源安全與油氣自給」的強調,已經不是第一次。由於近年來中國的石油、天然氣消費持續強勁增長,進口量猛增,2018年中國天然氣的對外依存度升至45%,石油對外依存度高達70%,中國的能源對外依存度迅速由2014年的9%,攀升到2018年超過20%。

與此同時,中國國內原油產量持續下滑,對頁岩氣、煤層氣等非常規天然氣資源的勘探開發也並不理想。更為重大的變化恐怕還在外部: 中美貿易摩擦不斷、石油生產國形勢不穩,這些都為中國的能源供給蒙上了不確定性,進一步引發了政策制定者對於中國能源安全的擔憂。本次會議對於「能源安全」全方位的強調,可被視為是政府對當前複雜的外部局勢的反應。

中國石油及原油的消費、生產和進口狀況。
中國石油及原油的消費、生產和進口狀況。
數據來源:International Energy Statistics 2018, US Energy Information Administration.

煤炭再受肯定

有了以上「能源安全」的背景,會議對於煤炭的強調也許不難理解。李克強在會議中強調要根據中國以煤為主的資源禀賦,加快輸煤輸電大通道建設,推動「煤炭安全綠色開採」和「煤電清潔高效發展」,並開發利用煤層氣。而對於可再生能源與低碳轉型的提法則大幅減少,用字也平淡很多:「發展水電、風電、光電等可再生能源,提高綠色能源消納水平。」相比於2016年會議的提法: 「提升可再生能源比重⋯⋯加快提升水能、風能、太陽能、生物質能等可再生能源比重」,用字之中對於煤電與可再生能源態度的轉變,耐人尋味。

整個十三五期間,控制煤電規模、扶持可再生能源、調整能源結構是一條主線。不久前能源局的發布會上,發言人表示,中國已經提前完成了「十三五」期間淘汰2000萬瓩落後煤電機組的任務,並預計可以實現到2020年把煤電裝機控制在11億瓩的目標。與此同時,太陽能和風電也經歷了快速增長,超額完成了十三五能源規劃目標,並且即將進入平價上網時代。能源轉型要求可再生能源的總量和份額進一步擴大,但李克強的這番講話是否意味著之前被控制的煤電生存空間會得以釋放?這有可能在接下來的十四五能源規劃中得到解答。

能源轉型能否繼續?

2016年底誕生的十三五能源規劃, 被外界評價有助於推進能源結構低碳轉型、推動綠色能源發展。這份計劃醞釀和起草於2015年間,就在這一年,中國做出了應對氣候變化的國際承諾,明確要在2030年左右實現碳排放達峰、並在2030年時將非化石能源在一次能源中的佔比提升至20%。在國際承諾和國內對空氣污染高度關注的雙重壓力下, 這一份能源五年計劃以及大規模的專項計劃可謂背負了「低碳藍圖」的使命。

不到五年過去,國際層面的氣候行動進展乏力,關停小火電、淘汰煤電落後產能的措施已經摘下了「去煤」行動裡最容易的果實,國際能源供給形勢變幻莫測,再加上國內經濟面臨的下行壓力, 這一切為十四五能源規劃蒙上了更深的不確定性, 也為進一步推進低碳轉型帶來了更大的挑戰。 

事實上,儘管中國已經提前實現了2020年的氣候目標,但如果對標2030年目標,中國在下一個五年的減排任務仍然艱鉅。最近由國家應對氣候變化戰略研究與國際合作中心(NCSC)研究員發表的一篇論文指出,中國在「十三五」時期所採取的政策措施力度,並不能保證中國全面實現2030年減排目標——這些措施雖能讓單位GDP 碳排放在2030年比2005 年水平下降60%~65%,但不能保證碳排放總量在2030年達峰。

在當前十四五規劃的準備期,針對煤炭、煤電以及煤化工在下一個五年的地位,不少專家都發表了看法。如電力行業專家陳宗法指出,煤電在下一個五年的定位,應該逐步由主體電源,轉向為消納綠色能源調峰、保障電力安全為主的輔助角色。另一方面, 所謂的「清潔煤」以及煤化工相關項目(煤製氣、煤層氣)的開採、發電,其生產過程產生的環境影響與溫室氣體排放甚至超過普通燃煤電廠, 從環保性和經濟性上都為人詬病。主張加速減排的專家認為,化石能源作為屬於昨天的能源,須要為新型、綠色能源讓路,只有騰出空間,可再生能源才能得到更快的發展。

而針對中國的能源安全問題,近期中國石化原董事長傅成玉的一番講話,或許提供了一種新的思路。他主張,隨著太陽能、風電技術的進步和成本的降低,新能源產業發展將成為中國擺脫能源地緣政治問題的關鍵。國家的能源自主規劃戰略中,應該將可自主掌控的非化石能源的發展設為優先方向。

中國能否在下一個五年規劃裡,將低碳經濟作為頂層戰略,以氣候目標倒逼能源轉型,將在今後一段時間引發持續關注。如何同時滿足能源需求、能源安全與綠色能源,中國須在平衡中尋求方案。

※本文轉載自中外對話〈最新一次國家能委會會議釋放了哪些信號?〉