我的工廠童年,你的囤地大計 走進彰化國土計畫:狂飆的土地開發之夢 | 環境資訊中心

我的工廠童年,你的囤地大計 走進彰化國土計畫:狂飆的土地開發之夢

2020年06月05日
環境資訊中心特約記者 王章逸 彰化報導

濁水溪、溪水流,濁水溪養育的彰化,自古就是台灣重要的農業產地。日治時期大量設置農場,國民政府來台後由台糖接管,如今成為政府開發產業園區的土地肥羊。中科四期造成的相思寮迫遷、與農搶水,錯置農業區位的彰南產業園區,這十多年來,彰化烽火不斷、遍地開發。

彰化縣國土計畫草案預示開發烽火將繼續延燒。草案中標示未來五年將開發、劃設為城鄉2-3的開發案:「二林精密機械產業園區」、「打鐵厝(南、北側)產業園區」目前都已進入開發的程序。除此之外,列為未來產業發展儲備用地的「大村科技園區」也自去年開始,由鄉公所積極推動。

國土計畫的目標是進行合理的土地使用與未來規劃,然而數字的操弄與虛無的發展幻想,讓國土計畫成為地方死亡的預言錄。本文將走踏三個彰化正在推動的開發案現場,紀錄計畫草案中沒有寫入的土地情感,揭開開發計劃的荒謬失當。

當產業園區碰上住宅區:打鐵厝產業園區與富麗大鎮

拿出厚厚一本彰化縣國土計畫草案,反打鐵厝產業園區自救會會長林志賢快速翻閱,指著彰化縣目前已開發的工業區高達5494公頃,未來五年預計再開發368公頃,其中一個開發案就是他居住20年、比鄰富麗大鎮的「打鐵厝北側產業園區」。

林志賢夫婦拿出充滿註記的資料,一邊補充參與各說明會的經驗。原是一家人共度休閒時光的客廳現在最常討論的卻是反對產業園區的抗爭。攝影:王章逸。
林志賢夫婦拿出充滿註記的資料,一邊補充參與各說明會的經驗。原是一家人共度休閒時光的客廳現在最常討論的卻是反對產業園區的抗爭。攝影:王章逸。

「我現在反對徵收,是為了留給下一代可以好好生活的土地」,林志賢挺身反對的原因出自於童年的生活經驗。小時候在和美鎮長大,工廠的廢氣、農地受重金屬污染插牌、漆黑的灌溉溝渠、親友罹癌等經驗,讓他對於跟工廠為鄰的生活有所警惕。

20年前,他搬到與田為鄰的打鐵厝富麗大鎮,希望能夠獲得優良的生活環境安家立命。20年後,富麗大鎮陪著林志賢成家立業,為了守護得來不易的安居生活,為了不讓孩子經歷跟自己一樣的「工廠童年」,號召居民組成自救會,誓言反對到底。

富麗大鎮是時任總統李登輝為了照顧勞工的住宅需求,推動一坪六萬塊勞工住宅的成果。中庭的巨石除了刻上「富麗大鎮」,也留有李登輝的落款。(攝影:王章逸)
富麗大鎮是時任總統李登輝為了照顧勞工的住宅需求,推動一坪6萬塊勞工住宅的成果。中庭的巨石除了刻上「富麗大鎮」,也留有李登輝的落款。攝影:王章逸。

2018年彰化縣政府開始著手推動打鐵厝產業園區計畫,原預計同時開發南、北兩區,工業區將完全包覆富麗大鎮,後來經居民強烈反對後撤離南區的開發案,留下9.99公頃的打鐵厝(北區)產業園區開發計畫。

9公頃的園區扣掉公共設施用地後,僅剩下6公頃能夠讓工廠進駐。6公頃的土地對於該計畫所稱「解決產業用地嚴重不足」顯然杯水車薪,就連彰化縣建設處處長劉玉平在環差說明會中就自己說到:「它不在解決工廠設廠用地的問題,因為它面積太小,就只有十幾家而已,根本沒有太大幫助。」

打鐵厝產業園區與周遭區位圖。打鐵厝產業園區的周圍不僅有富麗大鎮,周遭更有鹿港基督教醫院,未來預定的醫療園區目前出租給農民進行有機耕種。(製圖:陳泉潽)
打鐵厝產業園區與周遭區位圖。打鐵厝產業園區的周圍不僅有富麗大鎮,周遭更有鹿港基督教醫院,未來預定的醫療園區目前出租給農民進行有機耕種。製圖:陳泉潽。

同一場說明會中,劉玉平提到:「我可以跟各位保證,原來在這邊我就跟各位講說,這是一個選擇,而且是尊重我們富麗大鎮的選擇。如果富麗大鎮不接受這個方案,不接受產業園區的方案,停掉,沒問題。」

當場林志賢表示他早已搜集富麗大鎮六成住戶的反對連署書,劉玉平充耳不聞,脫口而出的承諾無法兌現。是什麼讓彰化縣政府寧願打臉自己、寧願進行不具效益的開發案,也執意繼續開發程序?

打鐵厝產業園區環差說明會現場,反對園區開發的居民拿著布條與紙板宣示決心,下跪者為自救會會長林志賢(圖片提供:彰化環境保護聯盟)
打鐵厝產業園區環差說明會現場,反對園區開發的居民拿著布條與紙板宣示決心,下跪者為自救會會長林志賢。圖片提供:彰化環境保護聯盟。

拿出地圖將指著鹿港的工廠分布區位,林志賢說:「打鐵厝北方一直過去就是最多違章工廠的頂番婆。為什麼開發北邊、放棄南邊?未來他(彰化縣府)就是要一路往北,把農地變成工廠。」

這樣的懷疑並非空穴來風,國土計畫分區中,城鄉發展地區第2-3的劃設條件其中之一為:「基於集約發展原則,依原區域計畫法規定取得開發許可案件或依本法取得使用許可案件,得依下列規定檢討劃設其適度擴大範圍 」,原先打鐵厝農場理應劃為農業發展區,將來要開發周遭地區勢必有其難度與限制。著眼產業園區未來的擴張,或許才是彰化縣政府進行開發的理由。

富麗大鎮與計畫開發的園區僅有一牆之隔,反對開發的居民在周遭張貼標語:「拒絕成為第二個頂番婆」(攝影:王章逸)
富麗大鎮與計畫開發的園區僅有一牆之隔,反對開發的居民在周遭張貼標語:「拒絕成為第二個頂番婆」。攝影:王章逸。

出身和美鎮的彰化縣議員涂淑媚在2019年10月31號的縣議會質詢中,希望推動打鐵厝產業園區:「頂番婆田園生產聚落興建都市計畫,這個要做不知道10年20年,而且是現在的工廠,也沒辦法去做任何其他新設的工廠。那這個產業園區,地方上給我的聲音是說,我們真的很希望能夠有一個合法的工業用地⋯⋯大家都希望把自己的子女留在身邊,大家共享天倫之樂,如果沒有這樣的產業園區,沒有這樣的工作機會,大家都是北漂、南漂、海漂,情何以堪?」

作為民意代表,關心頂番婆的未來發展看似合理,然而,富麗大鎮的天倫之樂呢?而涂婌媚口中「合法工業用地的期待」真的必須建構在打鐵厝這塊土地上嗎?

事實上,違章工廠密集的頂番婆是全台第一個田園生產聚落的計畫地區,該計畫將是政府解決違章工廠亂象的重要指標,同時也名列國土計畫之中,實行後該地區的工廠經改善符合廢水處理、排氣、消防等法規後,屆時也就沒有非法的問題了。

富麗大鎮座落與田為鄰,相對便宜的價格以及優良環境是許多勞工住戶選擇居住於此的原因。如今打鐵厝產業園區來勢洶洶,過去習以為常的生活將面臨巨變。(攝影:王章逸)
富麗大鎮座落與田為鄰,相對便宜的價格以及優良環境是許多勞工住戶選擇居住於此的原因。如今打鐵厝產業園區來勢洶洶,過去習以為常的生活將面臨巨變。攝影:王章逸。

對於不一定存在的產業用地需求而言,規模僅有9公頃的打鐵厝產業園區,並不構成開發的必要性,唯一可以預見的是若真的付諸開發,頂番婆的違章工廠問題並不會獲得解決,打鐵厝地區的農業地景卻即將瓦解,富麗大鎮居民也將處於工住混合的風險之中,無法安心生活。

要葡萄還是工廠?農田上的大村科技產業園區

不同於打鐵厝列在五年內將行開發的城鄉2-3,大村科技產業園區在彰化縣的國土計畫中位處「未來產業發展儲備用地」,端看未來產業發展再決定開發與否。然而為什麼大村科技產業園區現在就啟動開發程序、在地方上鬧得沸沸揚揚?

大村產業園區位置圖,283公頃的開發的區域大部分皆為「特定農業區」(製圖:陳泉潽)
大村產業園區位置圖,283公頃的開發的區域大部分皆為「特定農業區」。製圖:陳泉潽。

2019年10月21日,大村鄉公所召開大村科技產業園區說明會。大村鄉長游盛在會議開頭說道:「今天為什麼要開這個會議,因為我們中央政府在2020年把台灣這塊土地國土計畫做一個設定,過去我們的糧食安全是91萬甲,但是中央政府要開放,降低到71萬公頃到81萬公頃的農地保護。我們希望可以在他們釋放的土地裡面,我們要爭取那些配額,至少有10萬公頃的農地要釋放。」

鄉長的發言,不難推測他是想利用國土計畫實行之際進行開發,但顯然這是開發者對國土計畫的錯誤理解。農委會評估當代農地現況以及國家糧食需求後,訂出宜維護農地74萬公頃至81萬公頃的界線,希望藉此劃出保留農地的底線,以免地方政府藉國土計畫大量消滅農地。 消失的10餘萬公頃也非中央政府給予產業園區的開發配額,而是扣掉農地非農用後的土地數量。

大村鄉公所在大村火站前招開的說明會(圖片提供:彰化環境保護聯盟)
大村鄉公所在大村火站前招開的說明會。圖片提供:彰化環境保護聯盟。

鄉長游盛接著說:「我們在四年前就一直在做國土計畫案,國土計畫案也做好了交給縣政府做參考⋯⋯今天如果國土計畫案如果可以依照地方的需求去爭取,如果可以納入城鄉發展區,在2020年有辦法納入城鄉發展區,我們就不用什麼計畫了。以後就依照城鄉發展的計畫去執行,在2021年執行⋯⋯城鄉發展區如果沒辦法納入,希望縣政府能夠將這些土地,解編當作一般農業區⋯⋯如果前面兩條路都走不通,就針對說地方的需求跟產業需求來做一個規劃,所以今天才會跑出這個科技園區。」

時間拉回2017年,時任彰化縣長魏明谷爭取「台76線埔心交流道經大村至員林」的交通建設。隨著路網的建立,「路開到哪裡,經濟就發展到那裡」的口號隨之而來,並在同年6月接著舉辦「大村科技產業園區產業需求說明會」。

2018年,魏明谷撥出300萬,大村鄉則自籌200萬進行可行性評估規劃。儘管後續彰化縣縣長由王惠美勝選,大村科技產業園區並沒有止步,游勝連任大村鄉長,原本該是縣政府主責的產業園區計畫卻由鄉公所積極推動。

開發的欲望止不住,長期投入大村鄉社區營造的郭俊銀告訴我們:「就我了解,現在彰化縣王惠美團隊並不支持這個案子,反而是鄉公所一直在推」。儘管在彰化縣的國土計畫草案中大村鄉僅被列為「未來產業發展儲備用地」,特農的解編也不如預期,然而土地開發在投資客入場後早就煞不住車。關於土地的收購鄉裡早已傳得火熱:「現在有20幾甲的農地都被買走了」積極參與自救會、年近70仍在種田的陳阿嬤說。

郭俊銀曾擔任社區發展協會理事長,對於社區事務投入頗深。如今碰上大村產業園區的計畫,他希望村民能夠顧及自身權益參與自救會,唯有由下而上的反動才有推翻的可能。(攝影:王章逸)
郭俊銀曾擔任社區發展協會理事長,對於社區事務投入頗深。如今碰上大村產業園區的計畫,他希望村民能夠顧及自身權益參與自救會,唯有由下而上的反動才有推翻的可能。攝影:王章逸。

游盛在會上的說明如此結尾:「因為我們是特別農業區,一定是鎖在農1(農業發展區第一類),農1的政策是連農舍都不能蓋,一點水泥都不能用,農1的政策就是這樣⋯⋯所以說為了地方的需求,為了農民的權利要怎麼保障,公所才會做這個計畫去評估。」特定農業區一直以來都是土地開發者的眼中釘,現在國土計畫中的「城鄉發展區」成為土地開發的新希望。農1成為威脅農民放棄農地的謊言毒藥。事實上國土計畫大多保障既有權利,建設農舍與相關農業設施依法仍可執行。

鄉公所推動大村科技產業園區的動作頻頻,地主以及葡萄農的擔憂也跟著躁動。離開竹科回大村種植葡萄十年的陳正恩說:「大村鄉種植葡萄的環境得天獨厚,讓葡萄長得特別好。」適當的溫度以及八堡圳帶來濁水溪的土壤,讓彰化成為台灣鮮食葡萄的最大產區,尤以大村及溪湖種植最為集中。

「農作物生長在工業區旁邊就是會受影響,工業區旁種植的農產也會影響消費者的購買意願,政府不是應該保護優良的農地嗎?」雖然種植的田區不在徵收範圍,但眼看著回鄉耕種十年的成果即將毀於一旦,陳正恩對於未來的生計仍憂心忡忡。

陳正恩回鄉栽種葡萄十年,對於可能開啟的大村科技產業園區到憂心忡忡。(攝影:王章逸)
陳正恩回鄉栽種葡萄十年,對於可能開啟的大村科技產業園區到憂心忡忡。攝影:王章逸。

大村優良農田的消逝正在倒數,然而諷刺的是,彰化縣國土計畫法在空間發展構想的章節寫道:「大村鄉利用優良之果菜農業基礎,推動農業轉型,輔導觀光果園、農場結合農業科技運用以發展優勢農業生產。」彰化葡萄一年產值接近30億元,在鄉公所工業發展的大旗下儼然隱形。國土計畫的內容與現實已然脫節,理應整合土地使用與政策方向的國土計畫,卻成為撕裂大村這塊土地的元兇。

大村鄉為著名的鮮食葡萄產地。採訪時值二月,葡萄剛開完花結出的小果是農家一年收入的來源與希望。(攝影:王章逸)
大村鄉為著名的鮮食葡萄產地。採訪時值2月,葡萄剛開完花結出的小果是農家一年收入的來源與希望。攝影:王章逸。

大村科技產業園區預計開發283公頃,八成土地是私人擁有,並包含190公頃的特定農業區。若此計畫真的付諸實行,必然需要實行大規模的徵收,屬特農的優良田地也將面臨浩劫。

「農地若是填起來,哪有可能擱挖起來做田?若是真張欲徵收,我是欲靠啥食穿?」陳阿嬤的問題是在台灣長久以來土地開發的風潮下,無人回答也無人重視的問題。而鄉長口中的「為了地方發展」,又到底能夠回答陳阿嬤的憂心嗎?

陳阿嬤務農維生,田區被畫進產業園區的徵地範圍之內。對於未來可能的開發感到擔憂。(攝影:王章逸)
陳阿嬤務農維生,田區被畫進產業園區的徵地範圍之內。對於未來可能的開發感到擔憂。攝影:王章逸。

蚊子科技園區旁邊蓋工廠:二林精機

最後,我們來到南彰化的市鎮中心:二林,這塊因農而工的土地。二林在濁水溪整治後浮現的河川浮覆地在戰後成為廣袤且完整的台糖地。以工為尊的時代讓二林數十年來開發案不斷,前彰化縣長阮剛猛提出的二林「大學城計畫」、開發完成卻幾無廠商進駐的中科四期,到現在的二林精密機械園區開發案。這片土地本應農產富饒,卻在土地開發與炒作的挾持下即將鋪滿水泥、蓋滿煙囪。

二林精密機械園區是彰化的國土計畫城鄉2-3中,走得最久也最箭在弦上的開發案。自2008年由彰化縣政府提出,終於在2020年通過環評專案小組會議,現只待大會通過後即完成環評開發案程序。以台糖土地為主的二林精機在沒有徵收的困難下,為什麼屢次補件再審,最終花了12年才在備受爭議下通過專案小組會議?二林精機園區與中科四期相鄰、產業類似,中科四期有的爭議與二林精機如出一轍,中科四期其實早就告訴我們答案。

二林精密機械產業園區與中科四期位置圖。中科四期雖已開發多年,現在僅有一家廠商營運中,兩家廠商完成核配。(製圖:陳泉潽)
二林精密機械產業園區與中科四期位置圖。中科四期雖已開發多年,現在僅有一家廠商營運中,兩家廠商完成核配。製圖:陳泉潽。

中科四期在2008年由國科會宣布,為配合「友達光電」11代廠的用地需求,計畫開發台糖大排沙農場與萬興農場。該開發案引發許多爭議:相思寮聚落迫遷、地層下陷與土壤液化地區、工業廢水與廢氣的排放、產業區位的錯置。歷經行政訴訟撤銷開發許可、廢水排放難解、進入二階環評,中科四期在鏖戰十年後終於通過環評程序,重新發包動工。

二林精密機械產業園區與中科四期位置圖。中科四期雖已開發多年,現在僅有一家廠商營運中,兩家廠商完成核配。(製圖:陳泉潽)
二林精密機械產業園區與中科四期位置圖。中科四期雖已開發多年,現在僅有一家廠商營運中,兩家廠商完成核配。製圖:陳泉潽。

十年一瞬,數百公頃的甘蔗、西瓜與美濃瓜如今已成荒土。中科四期環評通過一年多,現僅有1家廠商營運、2家已核配土地,共計11.32公頃。當初號稱製造就業機會、開發即進步的科學園區彷彿夢一場。只是這場夢還沒做完,開發再開發、進步再進步,不顧中科四期轉型以精密產業為主,且有大片土地待用,彰化縣政府以產業用地不足、精密機械廠商欲進駐為由,力推二林精機開發案。

然而精密產業用地真有如此缺乏嗎?就算先不論中科四期、彰濱工業區的閒置土地,中彰投地區有許多已核定的開發計畫皆包含精密機械產業(),面積達500公頃以上。再者,台灣的精密機械產業生產聚落係以台中為主,二林若要發展精密機械產業亦須克服區位問題,中科四期招商的困難就是最好的範例。

二林精機預定地的萬興農場目前仍有農作,大片美濃瓜正要入土種植。(攝影:王章逸)
二林精機預定地的萬興農場目前仍有農作,大片美濃瓜正要入土種植。攝影:王章逸。

在環評會議中面對與中科四期的競合關係,彰化縣政府說明:「希望二林精機與中科四期形成產業上下游之連動關係」。 然而中科四期低度的土地核配率,說明此地的精密機械產業佈局尚未成形也未必成功,何來產業上下游的鏈結關係?

面對中科四期的低度運作,彰化縣府則宣稱:「中科四期以租代售,造成許多廠商無進駐意願」,只是堅持出售土地的二林精機開發計畫,又該如何避免廠商囤地?又該如何解釋周遭地區地價紛紛高漲,投機客炒地皮的惡名?

彰化縣長王惠美多次帶隊北上,環保署前開發派與公民團體兩造對峙的畫面充滿既視感。北上的工業區促進會、二林鄉親們表示:「精機發展刻不容緩、環團阻礙地方發展」,只是唯有工業才能稱作發展嗎?二林精機所在的萬興農場目前仍供農作,大片的甘蔗、花生、甘藷與美濃瓜形成壯觀的農業地景。相較之下,中科四期開發案除了多年荒廢、浪費良田,2.5萬個工作機會更如同幻影口號。唯一的貢獻大概是讓許多投機客資金套牢,阻緩二林四鄉鎮農村的破壞。

王惠美多次北上參加二林精密機械環評會議,展現縣政府進行開發計畫的決心。本報資料照。
王惠美多次北上參加二林精密機械環評會議,展現縣政府進行開發計畫的決心。孫文臨攝,本報資料照。

二林精密機械園區的環評纏鬥許久,曲折且史無前例。歷經第二次初審專案小組認定不應開發、環評大會不依專案小組決議再退回專案小組重審,終於在2020年2月19日通過專案小組,待通過環評大會即可開啟開發程序。

台灣農運伊始的二林,如今逐漸被產業園區蠶食鯨吞。彼時起身對抗的蔗農、李應章與劉崧輔等人或許怎麼樣也想不到,近乎百年後二林此地的抗爭仍在繼續,只是現時對抗的並非收購的不公,而是反對產業園區的不當建設。

4月21日由環境權保護基金會及反二林精機青年組合主辦反對二林精機記者會。民進黨立委林淑芬、洪申翰,時代力量立委陳椒華,立法委員陳柏惟(台灣基進新聞部副主任張博洋代表出席)等跨黨派立委參與聲援。(攝影:王章逸)
4月21日由環境權保護基金會及反二林精機青年組合主辦反對二林精機記者會。民進黨立委林淑芬、洪申翰,時代力量立委陳椒華,立法委員陳柏惟(台灣基進新聞部副主任張博洋代表出席)等跨黨派立委參與聲援。攝影:王章逸。

百年之後工廠遍佈,彰化真能安居樂業?

國土計畫是規劃土地使用的根本大法,讓台灣的土地能依照環境、產業發展、人口變化等進行計畫性的使用,除此之外更希望能藉此應對氣候變遷的未知與風險。只是國土計畫到底是整合各部門計畫,或者是為開發案背書?縣市政府規劃的計畫內容,或者地方派系藉此進行開發的企圖,在在顯示國土計劃成為土地開發者覬覦的破口。

輕農重工的開發主義造成城鄉2-3的浮濫劃設。經濟部推估民國125年產業用地共需增加3311公頃,其中中部區域(苗栗、台中、彰化、南投、雲林)的面積為846公頃。不管經濟部的用地需求評估,不管農委會在宜維護農地總量的呼籲,中部區域各縣市國土計畫預計要開發的產業用地高達2444.6公頃。國土計畫成為土地開發的畫布,畫出工廠、樓仔厝、發大財想像,覆蓋安居樂業的農鄉后土。

中部區域各縣市在國土計畫中提出的製造業用地需求,總計高達2444.6公頃(製圖者:王章逸)
中部區域各縣市在國土計畫中提出的製造業用地需求,總計高達2444.6公頃。製圖:王章逸。

國土計畫作為國土使用與發展的圭臬,一舉一動都將左右台灣這座島嶼百年後的樣貌,我們必須更嚴謹的檢視國土計畫中的內容。彰化縣國土計畫法草案目前已通過內政部專案小組審議,修訂送大會通過後即正式施行。儘管通過並不代表產業園區就能動工,仍須經過公展、公聽會、環評等程序,然而國土計畫作為最上位的法定綱要性指導計畫,終將成為各開發案的背書與說帖。

產業園區的設置素來被視為地方繁榮的象徵,工廠遍佈就代表安居樂業嗎?中科四期是最好的警示,唯有具備正確區位、合理建設的園區,才能帶動廠商進駐,進一步繁榮地方。彰化縣國土計畫中的城鄉2-3是狂飆的土地開發之夢,同時也是打鐵厝富麗大鎮的居民、不願意農地成為工廠的大村鄉民以及二林台糖良田的惡夢。夢中低污染又能帶動經濟發展的工廠並不一定會實現,家園與土地卻註定消失改變。

註:「大里夏田產業園區」(188.1公頃)、「擴大神岡都市計畫產業園(169.87公頃)」、「新訂大里塗城都市計畫(產業型)整體發展」(35.81公頃)、「新訂烏日(溪南)產業發展特定區計畫」(53.7公頃)、「台中精密機械產業創新園區三期」