林怡均／危機？轉機？綠色振興如何協助產業轉型

2020年06月24日

文：林怡均（台灣大學風險社會與政策研究中心兼任助理研究員）

受到武漢肺炎（COVID-19）全球大流行的衝擊，各國經濟陷入衰退。世界銀行修正2020年全球GDP成長率，從原本1月初預估的2.5%萎縮至－5.2%（World Bank, 2020a, 2020b）。國際勞工組織（International Labor Organization, ILO）亦指出：此次疫情將摧毀2020年第二季6.7%的全球工時，相當於1.95億個全職工作（ILO, 2020）。

全球經濟活動雖因疫情而衰退，但國際研究卻指出，至今年（2020年）4月上旬止，全球溫室氣體的每日排放量僅較去年同期減少約17%，隨著各國在6月後逐步恢復經濟活動，預計2020年全球的溫室氣體排放量可能僅較前一年減少4～7%（Le Quéré, C et al., 2020）。此顯示全球的經濟活動高度仰賴化石燃料，因此疫情下的溫室氣體排放速度儘管放慢，但因排放仍然持續，故並不足以遏止氣候變遷。

武漢肺炎疫情並不足以遏止氣候變遷。照片來源：metropole ruhr（CC BY-NC-ND 2.0）

如同2008－2009年的金融危機之後，各國政府已開始規劃、執行各種短中長期的經濟紓困與振興方案。然而，相關研究估計，當年全球的經濟刺激支出僅16%屬於「綠色」振興（例如：補貼再生能源、研發電動汽車等新技術），更多的支出被運用在煤炭、水泥等碳密集的專案計畫，這也讓2010年的溫室氣體排放量反彈到歷史新高，較前一年增加6%^[1]。

有鑑於刺激經濟的一系列措施將影響往後數十年的溫室氣體排放量，故經濟合作暨發展組織、歐盟執委會、各國研究智庫、金融投資機構、各大產業領袖乃至於民間的NGO團體，皆不斷地強調經濟振興方案應結合氣候目標，重新打造更具韌性、兼容性與公平性的綠色經濟體，切莫重回舊常態（European Commission, 2020；SEI, 2020；SBTi, 2020；WRI, 2020）。

避免從lockdown轉向lock－in

知名國際研究機構——斯德哥爾摩環境研究所（Stockholm Environment Institute, SEI）指出，武漢肺炎疫情已大幅影響當前的權力動態、既有體制，以及日常生活型態，故政府應正視此次危機所凸顯出的經濟風險與社會不平等問題，借重既有（與潛在的）低碳永續政策、公眾對綠色振興與公正公平的重視，推動產業與社會轉型，而非實施令整體經濟陷入「碳鎖定（Carbon lock－in）」的振興措施。該研究分別從技術、政治、社會三方面剖析不良的振興措施帶來的碳鎖定威脅，以下進一步說明（SEI, 2020）：

技術鎖定：若未能將振興經濟的資金流引導至「能資源效率提升、再生能源、運輸電動化，以及低碳鋼鐵與水泥的研發等，有助於降低溫室氣體排放的方案」，則無異於變相鼓勵現有碳密集的技術以及相應的基礎設施、供應鏈、市場機制和法規繼續運作。舉例而言，中國為了讓經濟「恢復常態」而允許的燃煤電廠新建計畫，以及使用大量鋼鐵、水泥等碳密集建材的大規模建設計畫皆是如此。
政治鎖定：當政黨、工會、大型企業以及社會上的準則規範皆在維護現有的產業結構，且當疫情轉移了公眾對氣候危機的關注時，不僅難以推動產業轉型，且將發生政治鎖定。因為既得利益團體可能會遊說政府當局：比起氣候行動，當務之急是（讓經濟）回到正軌。美國環保署在武漢肺炎爆發期間暫停執行環保法規；波蘭高級官員建議歐盟取消碳排放交易制度（Emissions Trading System, ETS）等皆是相關例子。一旦對企業放寬環境法規，不僅後續難以恢復這些措施，也將傷害社會整體的長期利益（WRI, 2020）。故經濟合作暨發展組織已清楚表示：「不可將『放寬環保標準』納入在經濟振興計畫的一環。」（OECD, 2020）；歐盟執委會亦以「Do no Harm」為原則來制定綠色振興計畫（European Commission, 2020）。
社會鎖定：當技術及其相關支持體系越來越融入社會，將會反映在權力動態與社會階級上，技術、權力與社會制度將構成相互支撐且相互強化的體系。武漢肺炎大流行揭露了世界各地的社會不公現象，女性、以及部分族群比起其他人更容易受到疫情影響。故政府須審慎思考所採取的振興措施是否可能讓不平等的現象繼續存在，甚至阻礙社會轉型至更公正、更公平永續的社會，形成社會鎖定。例如：聚焦在「恢復常態」以及「個人層級」上的振興措施，而非「系統層級」上的改革；以避免病毒傳播為由，過度限制公共運輸的營運，結果讓民眾對私家車的偏好上升等皆是如此。

善用振興政策的槓桿效應推動產業轉型

部分國家或產業已開始利用經濟振興方案／商業策略來推進其低碳發展，防止政治碳鎖定或技術碳鎖定延遲未來的氣候行動。舉例而言：今年3月，韓國雖仍處於疫情蔓延的當頭，但仍堅持宣布綠色新政，韓國也是東亞地區第一個作出表率的國家。^[2]

歐盟執委會5月底公佈的綠色振興計畫，將公正轉型基金（Just Transition Fund, JTF）提高至400億歐元，以協助那些受低碳轉型政策影響的地區，包含：幫助高排碳產業的勞工再職訓、投資清潔能源轉型和循環經濟等（European Commission, 2020）；法國最大的銀行——法國巴黎銀行（BNP Paribas）CEO，Jean－Laurent Bonnafé，也和多家企業領袖共同發表聲明，呼籲政府將財政資源挹注在綠色振興，以協助法國邁向2050碳中和的轉型路徑，聲明信更進一步指出：若將公共資金投入在建物翻修（提升能源效率）、低碳運輸，以及再生能源這三個領域，不僅可創造就業機會、保護環境，更可帶動私人投資一同參與，擴大政策效益（Entreprises pour l’Environnement, 2020）。

斯德哥爾摩環境研究所指出，從第一次世界大戰、1918年流感大流行後的歷史經驗來看，危機後的政策支持措施可以促進後續的經濟與社會變革，而這正是產業轉型所需要的，其進一步提出可實現永續、公正、韌性，且有助於催化產業轉型的各項政策（SEI, 2020）。而世界資源研究所（World Resources Institute, WRI）也提出相關建言，說明如何在施行緊急的經濟刺激方案時，又能幫助整體社會應對同樣危急的氣候變遷風險（WRI, 2020）。以下綜整說明：

附加能效提升／減碳目標的企業紓困或貸款方案：

從2008—2009年金融危機後政府的施政經驗顯示：公共資金應避免支持高污染、效率低下的產業；而若將能源效率目標、減碳目標附加到產業救助方案，獲得紓困的企業將可在瞬息萬變的市場中建立競爭優勢。2009年的《美國復甦與再投資法案（American Recovery and Reinvestment Act）》，針對汽車公司的救助計畫附加了提升燃油效率的條件，這進一步促進了相關技術與工作機會的發展。

因此，此次亦可採用類似方式，將能效或減排目標設計在航空業、大型飯店、汽車製造業等行業的紓困方案中（SEI, 2020；WRI, 2020）。舉例而言，奧地利政府與奧地利航空及漢莎航空（奧地利航空的母公司）談判，將氣候目標附加在紓困條件中，最終奧地利航空在接受6億歐元紓困金的同時，也承諾在2030年以前減排30％（以2005年為比較基準）（CAPA, 2020）。

化石燃料補貼改革及結合環境稅改的減稅措施：

刺激經濟的計畫往往需支出大筆的公共資金，因此改革化石能源補貼、課徵碳稅（同時減免部分所得稅），有助於節省不必要的開支，將資金轉用在更急迫的振興項目上。適逢目前油價低迷且低油價情況預計將持續數年，若能效法多數國家於2013—2015年趁低油價時推動的化石燃料補貼改革，不僅可將改革後的收益運用在清潔技術的投資與研發（如再生能源、運具電動化等），還可援助受疫情影響的弱勢族群。

而開徵碳稅除了可補充政府收入、持續為清潔技術提供研發基金以外，也能實踐污染者付費的精神，並且對市場釋出明確、長期的低碳轉型信號，鼓勵產業投入研發低碳技術，避免舉國上下陷入碳鎖定（技術鎖定）的泥淖（SEI, 2020；WRI, 2020）。

將氣候風險整合至金融市場的監管規範：

政府部門及央行在援助銀行業時，應要求其將氣候相關風險納入壓力測試（climate–related stress testing）^[3]；同樣地，政府在資助企業的同時，亦應要求企業揭露及分析面臨的氣候風險，這將有助於資產所有者及管理者未來在面臨市場動盪時降低相關風險（WRI, 2020）。

加拿大的企業援助方案便清楚規範：接受政府貸款的大型企業在未還款的期間內，須每年出版「氣候相關財務揭露報告」，在報告中特別說明公司治理、策略、實務如何協助加拿大達到巴黎協定下的2050淨零排放目標（CDEV, 2020）。

而在2019年年底，英國央行已先行宣布將對銀行業、保險業與金融系統進行三種氣候情境下的壓力測試，目的之一除了是要瞭解各金融行業目前的韌性程度（在不同情境下的資產價值變動程度），另一目的應是要提醒公司及早針對氣候風險採取因應策略（BOE, 2019）。

投資氣候智慧基礎設施（climate－smart infrastructure）、實施綠色採購：

與傳統的大型建設相比，氣候友善型的基礎設施（Climate－friendly infrastructure）可以動員更多的勞動力和技術。這包含：佈建智慧電網以容納再生電力、建立應對自然災害的早期預警系統、建設更具彈性的運輸系統，以及以自然為本的解決方案（Nature－based solutions, NBS）等（WRI, 2020）。^[4]

Garrett－Peltier, H. （2017）的研究指出：投資一百萬美元在化石燃料相關產業上，僅能創造約2.7個全職等量工時（Full－time equivalents, FTE），^[5]但同樣的金額若是投資在再生能源上，可創造7.5個FTE；若是挹注在能源效率上則可創造7.7個FTE。

Edwards et al. （2013）的研究則顯示，若是投資在水資源基礎設施、生態保育、土地與水域復原以及永續森林管理等等與NBS相關的工作上，不僅可創造19.8～39.7個FTE，更可提升未來的糧食與水資源安全、降低災害風險。

有鑑於此，將褐色能源上的投資儘速移轉至綠色工作實為當務之急。而若要進一步擴大低碳產品市場、鼓勵廠商投入相關研發、加速技術創新以利降低產品成本，綠色公共採購（例如採購低碳建材、節能燈泡及電器設備、再生能源）亦應納入振興計畫當中（WRI, 2020）。

推動社會福利與公正轉型措施：

綠色振興不僅要排除可能造成技術鎖定與政治鎖定的碳密集方案，更要納入「能降低社會不平等」的措施。這可能包含醫療社福的改革、建立新的福祉衡量指標（而非只有GDP）、反思對經濟成長以及消費主義的無窮追逐等等。綠色振興方案雖因各國情勢而有不同的規劃與執行方式，但應把對小型企業以及個人的援助擺在大型企業之前，並且創造綠色工作機會，讓那些具備相關技術的人可以參與，同時協助勞工再職訓、為失去生計的人提供支持，實踐「公正轉型」，同時，也應讓工會、工人及公民代表參與振興方案的規劃過程，讓方案更具兼容性（SEI, 2020）。

而前述提及的碳稅開徵帶來的政府收入，這當中的一部份可作為回饋人民的紅利（carbon dividend），成為一種類似無條件基本收入的概念，不僅能讓社會更願意擁抱碳價，也能避免碳價對弱勢族群的影響（倪茂庭, 2020）。^[6]

綜上所述，以下將碳鎖定的類別，以及建議實施的綠色振興政策整理如下表1：

類型	碳鎖定措施舉例	破解鎖定的綠色振興方案
技術碳鎖定	煤電廠或相關基礎設施興建、碳密集的傳統大型建案等。	1. 附加能效提升／減碳目標的企業紓困或貸款方案。 2. 化石燃料補貼改革及結合環境稅改的減稅措施。 3. 將氣候風險整合至金融市場的監管規範。 4. 投資氣候智慧基礎設施（Climate-smart infrastructure）、實施綠色採購。 5. 推動社會福利與公正轉型措施。
政治碳鎖定	政府放寬或暫停實施環境相關法規。
社會碳鎖定	1. 聚焦在「恢復常態」以及「個人層級」上的振興措施，而非「系統層級」上的改革。 2. 鼓勵私人汽機車等運具，而非公共運輸。

資料來源：SEI（2020）, WRI（2020），作者整理。

實踐2020氣候行動年

2020年是極具特殊意義的一年，這不僅僅是因為武漢肺炎全球大流行，更是因為根據《巴黎協定》，2020年各國須提出修訂後的國家氣候行動計畫（國家自訂貢獻, Nationally Determined Contributions, NDCs），這對於應對氣候變遷、保護生物多樣性，實現永續發展目標至關重要（UNFCCC, 2020）。

而對台灣來說，2020年也是第一階段（2016－2020年）溫室氣體階段管制目標的最後一年，也是各部會開始研擬下一階段（2021－2025年）減量目標與執行方案的關鍵年^[7]；同時，金管會也於今年初修正《上櫃公司編制與申報企業社會責任報告書作業辦法》，要求特定產業與規模的上櫃公司應揭露「企業對氣候相關風險與機會之治理情況、實際及潛在與氣候相關之衝擊；鑑別、評估與管理氣候相關風險的方式、指標與目標。」新任金管會主委，黃天牧，後續也宣布推出「綠色金融2.0」，期引導金融市場因應氣候變遷、讓更多資金投入在綠色或永續產業。

故我國政府實應掌握國際趨勢，同時檢討過往溫室氣體減量執行方案的不足之處、盤點國內既有之綠色政策工具以及相關計畫（例如循環經濟、再生能源、前瞻基礎建設），以氣候目標為核心進行跨部會整合，綜整提出中長期的綠色振興計畫。如此方能加速產業轉型，真正成為防疫與氣候行動上的國際標竿。

※ 本文轉載自台大風險社會與政策研究中心

註釋

[3]金融領域的壓力測試通常用於測試資產組合在特定情境下的表現，以了解資產組合在市場變動時的承受能力、對資產與獲利的影響等（KPMG, 2017）。

[4]以自然為本的解決方案（NBS）最早是由國際自然保育聯盟（The International Union for Conservation of NatureIUCN））提出，其定義為：「透過保護、永續管理和修復自然或人工生態系統，從而有效和適應性地應對氣候變遷、災害風險、糧食及水資源安全、社經發展等挑戰，並為人類福祉和生物多樣性帶來益處的行動。」

[5]全職等量工時（full time equivalent, FTE）是用於衡量受雇者工作量的比例單位，好讓不同工作在各情況下具有可比性，1單位的FTE相當於1名全職工作者（以每週工作40小時為基準）。舉例來說，若某公司有三名員工，每週各工作50、40、10小時，則該公司的全職等量工時為（50+40+10）/40 = 2.5 FTE。

[6]碳稅與碳紅利的概念可進一步參考美國國會眾議院於2018年底推出（但未通過）的法案：Energy Innovation and Carbon Dividend Act of 2019

[7]我國第二階段（2021－2025年）的減量目標是2025年的溫室氣體排放量相較2005年減量10%，而2050年長期目標為：溫室氣體排放量較2005年減量50%