倪茂庭/碳定價如何紓疫情之困? | 環境資訊中心

倪茂庭/碳定價如何紓疫情之困?

2020年05月25日
文:倪茂庭(台灣大學風險社會與政策研究中心助理研究員)

疫情時刻,全球開始思索著如何藉由綠色振興方案以建構更好的未來(build back better),即振興方案應得以促使世界全面邁向永續、更具韌性的社會與經濟,以能更好的應對未來氣候、生態、公衛的危機。此時,若全球延緩施行碳定價、移除化石燃料補貼的腳步,將是致命的錯誤。此刻,紊亂生產模式與破產邊緣的頹勢,讓低碳轉型更有機會,並應以碳訂價制度作為指引。

若全球延緩施行碳定價、移除化石燃料補貼的腳步,將是致命的錯誤。照片來源:Marco Verch(CC BY 2.0)

跳脫低碳價、高補貼的現實

目前,世界銀行(2019)指出,全球僅有少於5%的溫室氣體於有效碳價水準的管制之下(更多閱讀:風險中心臉書網誌)相反的,國際貨幣基金則提醒著2017年稅前稅後的化石燃料補貼,仍存在分別為2960億、5.2兆美金的巨額補貼。據此,若政府的振興方案仍一昧偏私於高碳經濟體,將被鎖進高碳路徑而致未來更加脆弱且須付出更多代價。

油價崩盤,碳價亦跌,顯見褐色經濟典範的缺陷

疫情衝擊下撥亂全球經濟,進入衰退的同時石油需求也相對遽減,但因其屬flex-price sector,亦即容易藉由調整價格的手段回應需求的變化而非調整市場供給,特別是全球石油商的壟斷下難以想像其願意減產,故致油價崩跌。為避免受低油價蠱惑,並同時強化低碳能源的誘因,須以強勁的碳價拉回至轉型的正軌。[1]

法國政府表示,近期石油價格崩盤,顯見仍未能反映其衝擊氣候的真實成本,嚴重侵蝕能源轉型進展,特別是其恐消弭過去幾十年逐步構築的去碳化經濟誘因,並使能源轉型投資注入致命的不確定性。

除油價崩盤之外,疫情亦使得歐盟排放交易市場充斥過量碳權而衝擊著碳價,除弱化能源系統去碳化的價格訊號外,亦妨礙產業現代化、去碳化的相關投資。

碳定價如何紓疫情之困

首先,碳定價機制應作為全球政府build back better的關鍵作為,施以碳價並同時移除不正的化石燃料補貼。隨著經濟復甦,則應逐步提高碳價、加嚴排碳管制。至於各部門的碳價水準,則可視不同的減量、投資成本,以及各自的分配效果,而有不同的碳價水準以及相關低碳政策配套(Burke et. al﹐2019)。

其次,雙重底價的設計,同時管制化石燃料與碳排放。

(1)化石燃料價格下限:法國政府認為此市場缺陷下,足見須建立機制確保化石能源得以維持特定底價的必要性。從消費者的角度而言,並得確保其真實的環境成本於投資決策時被充分反映出來。此外,此機制的提倡亦必須同時強化其政治接受度與社會正義,得以使化石能源的價格不僅反應市場,更將透過碳底價機制反饋其環境成本。

(2)碳底價:英國氣候變遷委員會(CCC﹐2020)認為妥善設計的碳底價規範,將免於碳價受到意外的經濟波動而影響,讓低碳轉型的誘因得以維持。

再者,法國政府認為應即刻啟動市場穩定儲備機制(MSR),緩解過剩碳權相應而生的風險。此脈絡下,勢必須維持歐盟氣候目標共識,決定MSR適用的力道,並且促成歐盟綠色政綱下的碳邊境調整機制。

同時,各國政府大規模的紓困與振興方案,其終須回頭處理財政的負擔,為避免走回2010年一連串的緊縮政策(2010s-style austerity),相較於就勞務或所得課稅取得財源,碳價收入將是更好的解答(無論是碳稅或拍賣碳權)[2],將不再對人民課稅而是對污染者課稅。

據此,必須確保碳價收入將相當程度的作為回饋人民的紅利(citizen dividend),作為一種類似無條件基本收入的概念,除讓社會更願意擁抱碳價,也讓人民有錢消費。更重要的是,碳稅收入的紅利回饋機制,應更有利於脆弱群體以緩解碳價的累退效應。另一個思考是,儘管碳價收入專款專用(hypothecation)恐生犧牲財政效率的風險,但考量到碳價更大的政治接受度與禁受度,應揚棄統籌統支的傳統思維。

碳價能讓台灣真正振興

最後,台灣雖抗疫表現突出,但總體紓困的規模仍高達新台幣1兆500億,佔2020年台灣GDP的5.4%,具體內容包含運輸油料補貼、航空業補貼、企業水電費折扣等各大部門、產業的融資、稅務等紓困方案,希望達到「企業不能倒、就業不能失、物流不能停、金流不能斷」,然而,卻絲毫不見低碳、永續轉型的關懷。

周桂田教授指出,或許,目前政府著眼於初期緊急紓困,無可厚非,但就整體振興戰略仍然模糊,建議政府應當全盤的審視並展開氣候、能源、產業、老化、數位、在地製造特性等風險與機會的討論,共同形塑台灣轉型願景。

再者,針對碳價的討論上,台灣已遲滯至少15年而沒有蹉跎的本錢,呼籲今年度環保署於展開《溫室氣體減量及管理法》修正、推行碳費,甚至是於前瞻基礎建設計畫後續四年預算等政治機會中,掌握以碳定價作為整體振興方案戰略的指引。

※ 本文轉載自台大風險社會與政策研究中心

註釋

[1]所謂有效的碳價水準,根據世界銀行(2019)年的建議,若欲讓巴黎協定的目標成為現實,碳價水準須分別於2020年、2030年前,達到每公噸二氧化碳當量40~80美金,以及50~100美金的水準。

[2]根據世界銀行(2019)的統計,2018年全球碳定價收入為440億美金。另根據Burke(2020)的研究,未來10年,每年碳價的政府收入將近150億英鎊,足以支應每年3/4英國成人社會福利支出。

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