原民與環境保障不足 印尼永續棕櫚油認證改版 可信度遭質疑 | 環境資訊中心

原民與環境保障不足 印尼永續棕櫚油認證改版 可信度遭質疑

2020年09月02日
環境資訊中心綜合外電;黃鈺婷 翻譯;林大利 審校;稿源:Mongabay

社運人士指出,從人權保障與環境保育的面向來看,印尼政府所推行的永續棕櫚油認證計畫做得還不夠好,並且應該要納入原住民與當地社群的意見。

印尼政府目前正在為「印尼永續棕櫚油」(Indonesia Sustainable Palm Oil,簡稱ISPO)計畫草擬規範,並且原訂於今年4月中公布,但因武漢肺炎(COVID-19)而延期。

英國非政府組織「環境調查局」(Environmental Investigation Agency,簡稱EIA)與印尼的環保團體「Kaoem Telapak」分析草案後指出,就算延期公布,印尼政府也來不及調整ISPO及其「準則及標準」(principles and criteria,簡稱P&C,為ISPO的核心價值)。

婦女撿拾油棕果

一名婦女在巴布亞南部地區的油棕園撿拾油棕果。圖片來源:Albertus Vembrianto(Mongabay and The Gecko Project)

他們發現草案的問題主要有,草案中並未納入(特別是原住民族權益的)社會保障制度,並再次忽略次生林作為自然地景的一環,應該受到保護的事實。

分析報告指出,「草案的P&C仍然沒有納入人權面向,包含原住民族與當地社群的『自由、事前、知情同意』(Free, Prior and Informed Consent,簡稱FPIC)權利」。

報告也補充,「如果連標準都沒設定好,怎麼可能好好落實?」

企業與原住民社群間的衝突

印尼政府與棕櫚油業者從2011年開始推展ISPO,希望棕櫚油能藉此擺脫毀林、土地爭議與損害勞權等標籤,但觀察員從那時起就提出類似上述的批評。

「森林人民計畫」(Forest Peoples Programme,簡稱FPP)在2017年的報告中,評比不同生質燃料與食用油的認證制度,其中ISPO的排名落在非常後面。這份報告指出,相較於其他制度,ISPO的規範最鬆散。

一年前,印尼政府開始著手強化ISPO的規範;今年3月,印尼總統佐科威(Joko Widodo)也簽署了一項更新ISPO準則的法規。但是NGO「印尼森林觀察」(Forest Watch Indonesia)的倡議專員阿貢・阿迪・賽提萬(Agung Ady Setyawan)說,更新後的P&C仍不足以保障原住民族的土地不被棕櫚油公司掠奪。

阿貢在最近的線上討論會說,「根據我們的數據,現在還是發生很多起爭奪土地所有權的衝突」。「東加里曼丹省、巴布亞省與西巴布亞省的數據顯示,總共有54萬4000公頃的油棕種植許可地與原住民傳統領域重疊。」

阿貢表示,雖然在P&C草案中有明文禁止將傳統領域轉作油棕栽植地,但它沒有處理的是,印尼絕大部分的原住民族土地並未正式或在法律上獲政府承認。

迄今只有大約7萬2000公頃的傳統林地得到印尼環境與森林部(Ministry of Environment and Forestry)的認可,其他還有91萬5000公頃的土地仍待確認。阿貢說,雖然這數字看起來好像很多,但實際上原住民族居住的傳統林地面積遠高於此。

由NGO創辦的「傳統領域登記局」(Ancestral Domain Registration Agency,印尼文簡稱BRWA)協助部落在地圖上標出他們的傳統領域範圍。截至目前為止,他們總共畫出1060萬公頃的傳統領域——比環境部地圖上的面積大了11倍。

就算部落的傳統領域獲環境部承認,並成功畫上「原住民領域」地圖,部落的土地所有權仍需要經由地方議會立法通過才算數。整個過程可能既冗長又花錢,像是有一些個案甚至耗時超過15年。

阿貢說,由於大部分的傳統領域都還未取得法律地位,企業因此得以無視ISPO的規範,繼續佔用原住民土地。

倡議地方社群權益的NGO「HuMa」執行長安德里亞尼(Dahniar Andriani)說,ISPO因為欠缺對原住民族與地方社群權益的保障,因此而被認為是比「永續棕櫚油圓桌會議」(Roundtable on Sustainable Palm Oil,簡稱RSPO)差的替代方案。一般認為RSPO是最強的棕櫚油認證計畫。

「RSPO的指導方針比較明確」,安德里亞尼說。「在『自由、事前、知情同意』(FPIC)權利的保障上,RSPO有文件記錄、參與式製圖(participatory mapping)與對受影響社區和土地所有權歷史的年度評估等制度。」

安德里亞尼補充,ISPO對原住民族及其土地的定義也比較僵化,必須要通過耗時又費力的地方立法程序才算數。

「如果新版ISPO的指導方針跟舊版一樣著重於取得法律地位的話,那一樣沒辦法確定企業與原住民族之間不會再發生衝突」,她說。

印尼生物多樣性基金會(Indonesia Biodiversity Foundation,印尼語簡稱Kehati)永續棕櫚油計畫主任巴赫蒂亞(Irfan Bakhtiar)說,新版P&C應該要更有彈性,不只以是否取得官方認證作為承認原住民族領域的標準。

印尼總統幕僚長辦公室的環境顧問塔里根(Abetnego Tarigan)承認,原住民族土地所有權的法定地位認可程序確實有所不足,但他認爲這不是單一個ISPO可以處理的問題。

「關於原住民族的法規,還有很多更基本的法律規範,例如我們的森林法和土地法」,他說。

大火燒過森林與油棕園

印尼泥炭地上的大火燒過森林與油棕園。圖片來源:Rhett A. Butler(Mongabay)

仍未受保護的次生林

新版P&C草案中另一個一直被批評的問題是,這個版本只有明文呼籲要保護原始林和泥炭林,而非呼籲保育所有天然林。

印尼的天然林分成原始林與次生林。只要沒有證據顯示曾受人為干擾,有著高聳茂密樹冠層與多樣林下植群的熱帶雨林一般歸為原始林。而次生林則是曾經受到自然或非自然外力干擾的雨林,特色是樹冠層結構鬆散、樹種多樣性與樹高都比較低。

阿貢指出,若將次生林排除在ISPO保護的森林類型之外,歸為次生林的大片天然林將有可能被替換成油棕栽植園。

儘管曾受到干擾,次生林仍然有助於地區生物多樣性的維持,並且能夠保護當地土壤不受侵蝕,具有生態價值。如果好好保存,時間久了次生林也有機會回復成原始生物多樣性棲地。

「根據『印尼森林觀察』,天然林的定義應該要包含次生林」,阿貢說,「原始林跟次生林同樣都很重要、都應該要受到保護。如果只保護原始林,就會漏掉4300萬公頃的次生林」,這比加州的面積還要大。

印尼茂物農業研究所(Bogor Institute of Agriculture,簡稱IPB)依據官方數據做成的分析顯示,目前已經有144萬公頃的天然林被分配給開發商,隨時可能夷平另做他用。

環保團體「Madani」的執行長蘇里亞(Teguh Surya)說,ISPO的新版P&C應該要清楚表明,不可以為了開闢油棕種植園而夷平天然林,以及位在既存開發許可地中的天然林也應該要保存下來。作為交換,可以另外分配已劣化或無覆蓋森林的土地給許可地持有者開發。

蘇里亞說,禁止開發天然林的作法也對政府有利,畢竟他們一直把ISPO宣傳成該國遏制毀林以減少溫室氣體排放的手段之一。

「如果政府想要(藉由新版ISPO)減少溫室氣體排放,那麼保護天然林就很重要」,他說。「新版ISPO的準則應該要規定棕櫚油不得從天然林轉換的栽植園中生產,以及不得將天然林畫為許可地。」

印尼的油棕栽植園。圖片來源:Rhett A. Butler(Mongabay)

欠缺明確規範

僅管P&C草案中明文規定,有必要指認與維持高保育價值(high conservation value,簡稱HCV)地區,但這份草案的基礎,即印尼國內法律規範卻沒有明確規定在砍伐林地前,應該要先做好HCV的評估。

但根據NGO「Madani」的分析,IPSO還是有納入一些比較進步的規範,例如在ISPO委員會中納入獨立監督機制、在新條文中加入公開透明的準則,以及在ISPO認證過程中納入公眾參與機制。

新版P&C也允許認證機構直接核發ISPO認證,而不需經過ISPO委員會的同意。理論上這樣會讓認證過程更加獨立。

除了新版ISPO這個原定在今年4月由農業部公布施行的法規之外,工業部也將會進一步公布新法規。印尼經濟事務協調部糧食與農業副部長麥可慕德(Musdhalifah Machmud)說,工業部的那項法規將會管理棕櫚油工業的下游產業鍊,以確保整個供應鏈都能落實永續。

印尼油棕產業協會(GAPKI)主席蘇普里約諾(Joko Supriyono)說,從印尼棕櫚油產業供應鏈的上下游實行認證制度,將使得ISPO在面對馬來西亞的認證制度(MSPO)時更有競爭力。印尼跟馬來西亞是全球前兩大棕櫚油生產國,供應量佔全球85%。

「MSPO已經有供應鏈認證制度,所以馬來西亞可以保證他們的產品有通過MSPO認證」,他說,「但我們還沒有。我們必須把供應鏈認證系統加到ISPO中,這樣我們才有辦法聲稱我們的產品有通過IPSO認證。這將為我們的棕櫚油進軍歐洲市場開路。」

然而新版ISPO在查帳、監督、資訊揭露、投訴與爭議調解等許多面向上,都還是有定義模糊、欠缺明確指導方針等問題。

ISPO委員會的獨立監督機制是新版草案中的一大進展,也是過去所沒有的創新制度。但是技術指導方針並未寫明是否需要獨立監督ISPO認證本身。

「所以我們其實不清楚,ISPO認證本身是否受到獨立監督」,EIA報告指出。「這個問題很關鍵,而且就跟印尼木材合法性認證系統(SVLK)的機制很類似,能夠監督並確保認證系統的可信度。」

此外ISPO委員會的定義與指導方針也很不明確,但卻要負責ISPO的P&C、政策、評估與其他工作的後續發展。印尼政府並未公布任何與ISPO委員會有關的細節。

「這些細節很關鍵,因為ISPO委員會對於管理和落實ISPO認證制度來說非常重要」,EIA指出。

這些細節預期將寫在經濟部的另一部規範中,但相關草案目前尚未與NGO分享。

此外,EIA報告也指出,投訴機制與流程以及是否公開投訴內容等制度也尚不明確。

「目前也沒有規定查帳結果是否會公開」,報告指出。「這將會降低制度公開透明的程度,並因此降低可信度。另外,ISPO規範與標準的草擬進度、如何納入權益關係人參與等議題,也都沒有公開透明。」

作者

林大利

於特有生物研究保育中心服務,小鳥和棲地是主要的研究對象。是龜毛的讀者,認為龜毛是探索世界的美德。

黃鈺婷

以島嶼的豐饒之土為養分,長出清澈的眼眸,探問共存之道。