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新全球環境政治角力戰

2008年05月21日
作者:陳宗巖( 美國史丹福大學東亞研究所碩士班)

自冷戰於上個世紀結束之後,當時的國際政治思維逐漸沒落,世界各國不再執著於軍事力量的對抗或平衡,冷戰時期大小規模的國際戰爭也在上個世紀末逐漸消退。在這樣的環境中,世界各國發現當發展中國家隨著高度工業化與全球化時代的來臨,國際間出現了更多棘手的課題,例如創造世界自由貿易的環境,讓世界經濟發展繼續前進,不論窮國或弱國都能因自由貿易而進步;或者當發展中國家開始快速地邁入高度工業化的過程時,但是整體世界能源的供給並未跟上世界發展的速度,導致主要工業國家在世界能源市場中進行爭奪戰;又或者當世界在高度使用能源的時候,也同時排放了過多造成溫室效應的氣體(Greenhouse Gas),使得許多研究報告指出,在不久的將來,溫室效應將改變地球的面貌。能源與環境的議題在這個時代越來越受到重視與探討。

上個世紀的兩次世界大戰與冷戰期間,各國努力思索如何用硬權力(Hard Power)打敗敵對的意識形態,而在這個世界的世界,國際政治的探討越來越著重於如何透過世界各國的合作來對付能源與環境的困境。

無法逃避的事實

在討論這樣的議題時,我們必須先假定環境的議題對於地球有絕對負面的影響,儘管有些學術界或政府單位認為全球暖化的威脅是不正確的,但我們實在很難忽視目前全球暖化的確對地球造成負面影響的事實。去年2月聯合國跨政府氣候變遷研究小組(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)所提出的研究報告《Climate Change 2007: The Physical Science Basis》受到世界各國矚目,報告直言不諱地認為全球暖化的現象與人類工業發展所排放的二氧化碳有相當密切的關係,更指出即使由現在開始控制大氣層中二氧化碳的濃度,全球暖化的現象仍會維持好幾個世紀,也就是即使回歸到石器時代,依舊無法改善暖化問題。

美國是世界上二氧化碳排放量最高的國家,佔了近1/4,第二位的中國佔了15%,新興的印度從1993 年至 2004 年增加了近4成的排放量,印尼增加 36%,中國更增加了 45%,當這些地區的人力資源、市場與經濟發展吸引了無數企業蜂擁而至當地設立工廠的同時,地球的大氣層不斷地吸收工廠所排放的溫室氣體,持續發燒的地球讓高山的冰雪消失,讓南極的冰山融化,IPCC 的報告指出,若暖化情形未見改善,在本世紀末的 2100 年,地球溫度將會上升攝氏3度,海平面將會上升7至23吋,永久凍層上的雪會融化,颶風、熱帶旋風的威力將更強,熱浪與驟雨的發生很有可能會日益頻繁,而上升的海平面,將淹沒孟加拉農民賴以維生的土地。

難以預料的結果

當大家接受全球暖化的現象之後,人們所擔憂的場景多著重在海平面的上升將淹沒許多人賴以為生的土地。然而,全球暖化所創造出來的後果是難以預料的,暖化現象甚至為許多高緯度的國家帶來利益,這樣意想不到的現實情況也成為國際政治處理環境議題中的一大變數。

全球暖化現象的最大獲利者將是俄羅斯,因為氣候的嚴寒,俄羅斯有許多原本無法耕作或無法居住的土地,將獲得釋放,俄羅斯廣大的領土將能夠種植更多的農作物,將有更大片的土地能夠居住。此外,全球暖化所造成另一個重大的、意想不到的國際政治問題是北極海冰層的溶解。當北極海冰融之後,全球海運交通路線多了一個新的選擇,對於某些航線而言,取道無冰阻礙的北極海將大大地節省運輸成本。北極海解凍後更大的利益將是能源的蘊藏,當地已經被認為擁有大量的能源蘊藏(石油、天然氣),當國際間尚未對北極海的使用取得共識之前,俄羅斯、加拿大、挪威、丹麥、美國這五個國家已經暗自地為取得北極海的利益而謀略中,其中俄羅斯能夠獲取的北極海能源利益最大,若能夠取得更多的能源,將有助於俄羅斯的國際政治經濟實力,特別是俄羅斯近來國際地位的崛起很大一部份是仰賴能源的國際交易。

氣候的變遷更可能造成國內問題的變遷,這個現象在非洲尤其明顯。非洲人最基本的生存方式與經濟來源取決於農業的發展, 在缺乏資金與先進的農業栽培技術下,收成的結果十分依賴適度的降雨。在溫室效應造成的氣候變遷的後果中,大部分缺乏灌溉系統的非洲農地漸漸變成沙漠,在可耕地面積漸漸變少的情形下,各族群對於可耕地的爭奪戰十分地激烈與殘忍,目前最受到世界矚目的蘇丹達佛問題(Darfur Crisis)就是因此而生,信奉回教的阿拉伯牧民因牲畜沒有足夠的牧草可以食用,便去騷擾信奉基督教的定居農業族群,這群定居的人民時常抗議回教政府的忽視,這擾腦了中央政府,因此政府便用牧民與農業族群的矛盾,資助阿拉伯牧民屠殺信奉基督教的農業族群,氣候變遷實際上間接地促進了這場21世紀第一起種族滅絕事件(Genocide)。

除了非洲的衝突,丹麥的屬地格陵蘭(Greenland)也因全球暖化而影響其政治動向。由於冰層的溶解,有越來越多的土地與周邊的小島浮出,讓這一廣大島嶼的可用性逐漸增加,加上北極海資源取得的可能性越來越高,使居住在格陵蘭的人民越來越希望自丹麥獨立出來,希望資源能夠獨享,今年(2008年)11月25日,格陵蘭人民將舉辦公投,試圖舉得更大的自治權。

以上因為全球環境變遷所造成的影響並未受到世界的囑目,但是未來國際政治的動向將越來越受到這些意想不到結果的影響,例如低緯度可耕地面積的減少恐將成為將來國際衝突的焦點;高緯度地區因暖化帶來的利益,恐將為對付全球暖化帶來阻力;海平面上升所造成的難民與移民需要世界協力共同安置;河流的改道恐將為各國間、或各族群間的疆界產生影響,而引發更多的國際衝突或族群戰爭;水資源的短缺將造成各國對河流的爭奪;在世界各地自由漂流的空氣污染、水污染也將成為各國爭辯、衝突的導火線。

從理性主義出發的思維

在環境問題被高度討論的今天,如何讓我們生存的環境永續發展是這個世紀的課題,即便這是各國公認的共識,但是在如何達到這個目標上面,各國有不同的思維。國際政治中的理性主義(Rationalism)中的概念能夠提供作為思考的起點,且我們不應該耿直地認為這個在道德層次上的正確作為,將會獲得國際間的支持與遵循。理性主義強調的是國家具體的利益,例如取得更大的權力、聲望、領土、資源,而不考慮道德、意識層次面的問題,雖然這種解釋過於簡化,但是卻能夠說明為何世界各國對環境議題並未取得共識,例如美國不願意加入京都議定書(Kyoto Protocol)因為恐將將削弱美國經濟的實力、或得罪強大利益團體(例如汽車業、石油業)而在國內政治中失恃;發展中國家會找尋藉口,合理化繼續增加排放溫室氣體的行為,例如宣稱現在的暖化是西方國家的責任,現在輪到我們排放了。

此外,各國在理性地考量國家利益時,彼此互相欺瞞,尤其是當國際組織並未有強大的監控與懲罰機制約束行為者。國際政治中探討的囚徒困境(Prisoner's Dilemma)具體地呈現出這種現象,雖然合作能夠為雙方帶來最大的利益,但是因為自私的考量,最終彼此將會相互欺瞞,降地了整體的利益。例如國際捕鯨委員會(International Whaling Commission, IWC)在缺乏監控與懲罰機制的條件下,各國互相欺瞞捕鯨的數量,造成海洋生態不平衡的問題無法獲得解決,而日本為了取得捕鯨的支持,用金援的方式收買像蒙古這種在 IWC 中沒有利益問題卻需要經濟援助的國家,而他們的一票,在國際組織中能夠幫助日本實現國家利益。

雖然世界存在很多國際組織被期待能有效解決當代的環境議題(不只環境議題),但是在各國的理性主義的考量之下,彼此間互相欺騙,造成國際間的合作時常無法有效地達成。而全球暖化所造成難以預期的結果,更加深各國對未來環境不確定性的印象,更讓因環境因素所造成的利益分配日益複雜,這樣的環境使得各國不願意協力完成解決環境問題的任務,只希望能夠在環境議題中取得最大的短期利益,而並未像 Robert Kaplan 在1994年時即認知到環境將是國家安全的範疇之一。若各國能夠認知道環境議題對國家安全的影響,則環境議題將成為外交政策的重要考量因素之一,並迫使各國合作以降低環境對各國與世界的衝擊,例如海平面上升將減少國土的面積,跨國界的空氣污染將造成酸雨,而影響到國民的健康與水資源的取得,在理性主義的考量下,這些將成為國家安全的重要考量。

環境的議題從長遠看來將影響國家的利益,而這也將成為本世紀國際政治中的熱門議題,當國家發現環境永續發展的議題逐漸主導國家利益時,國際環境政治戰將越演越烈。從各大學、研究機構、各國政府、出版刊物逐漸投入環境議題看來,世界越來越意識到環境議題的重要性,而台灣在這樣的國際環境之中也必須跟的上這樣的腳步,必須教育更多的學生瞭解到環境因素所對國際政治所造成的變化,讓外交事務人員思索難以預料的環境後果,以此為前提去深入分析各國在環境議題中的利益為何,並以此為分析的基礎讓台灣積極地加入這項未來熱門的國際議題。

上個世紀我們分析軍事戰略,這個世紀我們必須理解環境的國際戰略,當全球環境嚴重影響國家利益時,各國間的矛盾將會越來越深,例如中國所製造的空氣污染已經嚴重影響日本、美國、甚至歐洲各城市的空氣品質,以往各國的武器與影響國際政治的變數是船堅砲利,如今將變成污染、暖化、水資源、海平面上升、可耕地面積減少,這些後果也構成不同的國家安全議題與利益。

※  作者網站:Global Observer