在自己的土地上流離失所──解讀行政院版《農村再生條例》

2008年12月22日

作者：蔡培慧(台大生物傳播系博士候選人)

《農村再生條例》反應了開發主義與管理主義的無限擴張，妄圖以再生之名，行土地兼併、圈地之實。通篇法條不見鄉村「產業」策略、只見著墨土地整備（以整備取代重劃字眼）的粗糙條文。這是一部去農業、去小農、去文化的偏頗律法。

為了有助深入討論，在此指出爭議條文，加以解讀。

而第三章農村土地活化中第二十二條至三十四條為最具爭議性的法條，行政院農業委員會玩弄文字遊戲，將土地重劃、土地開發重新包裝，以模糊文字取代攸關人民土地權益的處理程序。由於篇幅過長，建議可先閱讀總評，以及第四、七、九、二十五、二十六、二十七條。

總評

1.這是一個土地開發法案。

以集村模式套用都市土地開發思維。條文中所訂「1/2土地」捐做公共設施、以土地當做增值抵費地，此類法條框架，乃是在都市擴張過程中，土地為希缺資源，預期漲價的推估性做法，然而，台灣農村土地並無大幅增長的空間，就業機會闕如、公共資源薄弱，共同造成人口外移，農村空間的閒置是結構使然，小區域「農地整備」無法帶來區域繁榮，農村再生。反而將因土地炒作，致使農村居民被迫給付高額土地稅金而形成制度壓迫。

2.大規模開發，不利台灣農村文化。

台灣農村文化的基礎奠基在小農在「小規模自有土地」的土地合理利用、農耕方式自主、農產品活潑多樣及區域的產銷合作等正面價值。這些特點正是機械化大規模生產做不到的。台灣的農村發展的最佳模式，應該立基於小農生產，做最大規模的合作產銷，而非重整土地資源，大規模集中土地的後果，將使留在農村的人成為農民工，在自己的土地上流離失所。

3.在地組織整合，農村將受「強權」把持。

過去，不論地方組織的形式為何，總還存在著各自表述的空間，而再生條例中的在地組織整合，勢將限縮農民組織空間，僅容土地開發一言堂的箝制。

尤其是近十年來地方風起雲湧的草根實踐（青年返鄉、社區營造、社區大學及環境運動）所呈現的多元、活潑及有機觀點將受制於所謂的「社區組織代表」而無法擴散其行動。條例中對於由下而上的「農村再生計畫」核定的裁量權在縣市政府，而計畫通過後另由縣市政府制定「農村再生發展區計畫」加以執行。不只如此，縣市政府可因實際需要提出「整合型農地整備」計畫。如此一來，所謂自主的「農村再生計畫」將成為縣府預算執行、土地整備背書工具。

4.無端擴權、違憲違法

行政院農業委員會藉由此再生條例，無端擴權，將土地編目、土地分配與移轉程序等皆由「中央主管機關另定之」，規避內政部主理的《農地重劃條例》及《農區社區土地重劃條例》。換句話說，此法案一過，所有農村社區土地產權的事宜，都由農委會以行政命令定之，不受法律節制。反觀內政部主司地政，在農地重劃中將移轉、分配細節訂的很仔細。今年初農委會主管的《農發條例》第十八條，關於農地最小移轉面積為0.1公頃或0.25公頃，已引發各界爭議。遑論即將全面推動的再生計畫。

此外，大法官釋字第409號解釋文中，「然徵收土地究對人民財產權發生嚴重影響，法律就徵收之各項要件，自應詳加規定…徵收程序之相關規定亦不盡周全，有關機關應檢討修正」，意為事涉人民財產的事宜，皆應與法律定之。行政院版《農村再生條例》明顯違憲。

還有《行政程序法》第164條明定「行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及多數不同行政機關權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。」《農村再生條例》中「農村再生計畫」、「整合型農地整備計畫」及「農村再生發展區計畫」皆屬《行政程序法》所指之土地之特定利用範疇，應經公開及聽證程序。然而，《農村再生條例》只有被動的公開展覽，而無主動的聽證及讓人民表達異議的機會，明顯違法。

解讀爭議法條

條文	爭議與評述
一．集村興建
第四條農村活化再生之推動，應依下列原則辦理：一、以現有農村社區整體建設為主，個別宅院整建為輔。二、實施結合農業生產、產業文化、自然生態及閒置空間再利用，整體規劃建設。三、創造集村居住誘因，建設兼具現代生活品質及傳統特質之農村。	該草案第四條明示：「創造集村居住誘因」。此為明顯背離台灣區位現實與農村居住空間現狀的思維。以台灣的農村區位而言，除非特定偏遠山村、部落，否則多數農村距離城鎮皆在一小時的車程範圍內，並無集村居住之必要。此點可由農發條例開放土地移轉鼓勵集村興建之後，並未明顯出現集村聚落而為明證。此外，「創造集村居住誘因」字眼過於模糊，反向將壓縮農村個別住宅的公共服務，例如，以鼓勵集村為名，集中興建華麗、公共機能完善的「示範村」，等於變相縮減散居村民的公共服務。二來，要求散居住宅集中，枉顧農村住宅與產業環境相生相成的歷史過程，刻意塑造特定價值思維的農村面貌。以台灣過往規劃經驗，難保不會出現「小瑞士」、「小歐洲」及「小西湖」等拼貼文化、人造農村。
二．預算額度與來源
第七條中央主管機關為推動農村活化再生相關事項，應設置農村再生基金新臺幣一千五百億元，並於本條例施行後十年內分年編列預算。（立法院一讀後，再生基金加碼為二千億。）	該草案第七條明示：基金二千億元「十年內分年編列預算」。平均而言，每年編列200億，在中央預算緊縮的情況下，勢將大幅排擠原本預算。行政院應明確說明財源，切實保障原預算悠關小農權益項目。
三、在地組織整合
第九條農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表（以下簡稱社區組織代表），依據社區居民需求，以農村社區為計畫範圍，共同擬訂農村再生計畫，報直轄市或縣（市）主管機關核定。前項農村再生計畫核定前，對前項社區組織代表有異議或同一農村社區範圍提出二個以上農村再生計畫，直轄市、縣（市）主管機關應不予核定，並退還重新整合。	該草案第九條明示：「在地組織及團體應予整合，並互推中依法立案之單一組織或團體為代表」。此舉以「組織程序」斲傷農村社會多元意見。況且，以台灣基層組織選舉文化，地區組織整合的後果，將形成另一個競奪預算的分贓組織。整合社區的農村再生計畫，報直轄市或縣（市）主管機關核定。從這裡就可以看出，所謂「由下而上」的整合，僅為具文。況且，在地組織整合，隱藏一個很大的陷阱，誰來整合？誰來認定「在地組織整合」後的組織合法性？誰有能力予以核定該組織所提的再生計畫？地區居民可以提出反對意見嗎？以「組織程序」行開發之實，終將帶來一波對農村社區異質與多元觀點的清洗與驅趕。毀壞十多年來草根實踐（社造、社大、環運）打下的基礎。
第十條依前條及前項核定之農村再生計畫（以下簡稱已核定之農村再生計畫）定有第十七條之社區公約者，主管機關應優先補助。	與「社區公約」相關法條第十條、第十七條及第十八條應全數刪去。此條例與社區公約相關法條訂的莫名奇妙，要求社區組織代表得訂定社區公約，又要求所有權人全體同意，甚至其繼受人也受此社區公約之規範，一個不具公議的社區公約，竟然擁有當下及長久的約束力，極不合理
四．土地兼併、圈地
第二十五條直轄市或縣（市）主管機關就第二十二條第一款地區擬訂農村再生發展區計畫時，為配合農村社區整體發展，需將既有鄉村區建築用地範圍擴大者，應併同計畫，報中央主管機關同意，依法辦理使用分區或使用地變更。前項既有鄉村區建築用地範圍之擴大，得以下列方式辦理：一、區段徵收、土地重劃或協議價購。二、由所有權人配合計畫內容捐贈二分之一土地作為公共設施使用，交換取得其餘二分之一土地作為建築用地。前項第二款所定土地交換之辦理程序、交換基準、規模、審核條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。	該草案第二十五至二十七條，揭露了這是一部假農村再生之名的「土地開發法案」。所謂的農村再生，不過是以法律程序行圈地之實。第二十五條二分之一土地捐做公有土地，以換取二分之一的建築用地變更。農村建築用地不足，是一個長期以來行政怠惰後果，政府部門不思就「非都市土地利用管制」尋合理解決之道。竟然透過再生條例包裹立法，這是一種政府以掌握「土地變更之權責」威脅農村居民就範的惡質法條。
第二十六條直轄市或縣（市）主管機關就第二十二條第二款地區擬訂農村再生發展區計畫時，為實施生產與生活環境之整體規劃及建設，得選定範圍實施整合型農地整備，並併同計畫，報中央主管機關核定後，於選定範圍內之鄉（鎮、市、區）公所之適當處所，公告三十日；公告期滿實施之。前項範圍之選定，應經範圍內私有土地所有權人超過五分之三，且其所有土地面積超過範圍內私有土地總面積三分之二之同意；範圍內之公有土地，應一律參加。	第二十六條開了一條大地主兼併小地主（以土地所有權大小論斷），私有土地兼併公有土地（範圍內公有土地一律參加）的大門。這個條文強制要求公有地納入整備計畫，隱藏私有地以小吃大的空間。例如，有心人刻意操作，選擇鄰近公有地之社區，以1公頃私有地圈住10公頃公有地。此條文理應明定公有地納入計畫之比例。
第二十七條整合型農地整備選定範圍內，其供道路、溝渠、廣場、電信電力地下化、下水道、污水處理、綠地、農路、水路等公共使用之用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等土地抵充外，其不足土地與工程費用、整合型農地整備費用、貸款利息、稅捐及管理費用、拆遷補償費用，經中央主管機關核定後，由範圍內之土地所有權人按其土地受益比率共同負擔，並按整備後評定地價，以範圍內之土地折價抵付；其應分配之土地因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。	第二十七條以整備後之土地折價支付開發費用，土地面積過小時則以現金繳納。這是一個「估價遊戲」。首先以預期的增值效益強行開發，再以開發後的預期經濟發展效益估算土地價值，接著以估算後的土地價值計算「折費地面積」，土地過小的農村居民則需以現金繳納。遊戲結果，土地面積大者土地增值（雖然也是虛假的），土地面積小者，需支付現金，或被迫積欠債務，再以行政執行命令查扣財產。問題是，這原本就是一個「估價遊戲」啊？何以最後造成小地主遭查扣財產呢？這並非預言，發生在陳建年在任時台東利嘉工業區的開發弊案（壹週刊＜產業東移悲歌　官商舞弊地主受害＞曾有詳細報導）血淋淋的突顯苛政猛於虎的現實。
第三十一條直轄市或縣（市）主管機關對農村社區內有妨礙整體景觀、衛生或土地利用之窳陋地區，得通知該土地所有權人或建築物所有權人，限期依已核定之農村再生計畫改善；屆期未改善者，直轄市或縣（市）主管機關得逕為實施環境綠美化、建築物之維護或修繕。前項土地所有權人或建築物所有權人有住所不詳或行蹤不明，經直轄市或縣（市）主管機關於村（里）辦公處所及其他適當處所公告三個月，期滿無人異議者，得逕依前項規定辦理。直轄市或縣（市）主管機關依第一項規定實施環境綠美化、建築物之維護或修繕所需費用，得由土地所有權人或建築物所有權人負擔。	此一法條充分的顯示了行政院農委會去鄉村文化脈絡的思維。農民的生活環境必然與其產業投入及生活習慣相生相成。大樹下隨意散置的矮凳、稻埕上的農機具、矮牆邊的堆材以及後院的雞舍就是農村的空間的生命。即便是破落的屋瓦、傾頹的土牆不過是無聲的反應農村人口流失的現實。這些空間，斷不能以「窳陋」形容。形諸法條的文字，竟然以此模糊標準，要求字眼，並且據此進行環境綠美化與建築物修繕。此一法條除涉及侵權，更窄化農村文化、美感。就執行面而言，則是粗暴至極。本法條為處理無主或不明產權土地，卻又要求土地所有權人、建築物所有權人應負擔費用，此與台灣農村土地與建築物所有權現實落差甚大。許多土地或建築所有權人動輒因繼承而達數十人甚或上百人之譜，要求其支付該費用，無端衍生行政困擾。況且以法務部行政執行處追討平民百姓欠款欠稅之急切，勢必出現經濟困頓、久離農鄉的農民、農家子弟，因故土薄產供社區綠美化而遭強制執行之荒謬。

條文	爭議與評述
一．集村興建
第四條農村活化再生之推動，應依下列原則辦理：一、以現有農村社區整體建設為主，個別宅院整建為輔。二、實施結合農業生產、產業文化、自然生態及閒置空間再利用，整體規劃建設。三、創造集村居住誘因，建設兼具現代生活品質及傳統特質之農村。	該草案第四條明示：「創造集村居住誘因」。此為明顯背離台灣區位現實與農村居住空間現狀的思維。以台灣的農村區位而言，除非特定偏遠山村、部落，否則多數農村距離城鎮皆在一小時的車程範圍內，並無集村居住之必要。此點可由農發條例開放土地移轉鼓勵集村興建之後，並未明顯出現集村聚落而為明證。此外，「創造集村居住誘因」字眼過於模糊，反向將壓縮農村個別住宅的公共服務，例如，以鼓勵集村為名，集中興建華麗、公共機能完善的「示範村」，等於變相縮減散居村民的公共服務。二來，要求散居住宅集中，枉顧農村住宅與產業環境相生相成的歷史過程，刻意塑造特定價值思維的農村面貌。以台灣過往規劃經驗，難保不會出現「小瑞士」、「小歐洲」及「小西湖」等拼貼文化、人造農村。
二．預算額度與來源
第七條中央主管機關為推動農村活化再生相關事項，應設置農村再生基金新臺幣一千五百億元，並於本條例施行後十年內分年編列預算。（立法院一讀後，再生基金加碼為二千億。）	該草案第七條明示：基金二千億元「十年內分年編列預算」。平均而言，每年編列200億，在中央預算緊縮的情況下，勢將大幅排擠原本預算。行政院應明確說明財源，切實保障原預算悠關小農權益項目。
三、在地組織整合
第九條農村社區內之在地組織及團體應予整合，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表（以下簡稱社區組織代表），依據社區居民需求，以農村社區為計畫範圍，共同擬訂農村再生計畫，報直轄市或縣（市）主管機關核定。前項農村再生計畫核定前，對前項社區組織代表有異議或同一農村社區範圍提出二個以上農村再生計畫，直轄市、縣（市）主管機關應不予核定，並退還重新整合。	該草案第九條明示：「在地組織及團體應予整合，並互推中依法立案之單一組織或團體為代表」。此舉以「組織程序」斲傷農村社會多元意見。況且，以台灣基層組織選舉文化，地區組織整合的後果，將形成另一個競奪預算的分贓組織。整合社區的農村再生計畫，報直轄市或縣（市）主管機關核定。從這裡就可以看出，所謂「由下而上」的整合，僅為具文。況且，在地組織整合，隱藏一個很大的陷阱，誰來整合？誰來認定「在地組織整合」後的組織合法性？誰有能力予以核定該組織所提的再生計畫？地區居民可以提出反對意見嗎？以「組織程序」行開發之實，終將帶來一波對農村社區異質與多元觀點的清洗與驅趕。毀壞十多年來草根實踐（社造、社大、環運）打下的基礎。
第十條依前條及前項核定之農村再生計畫（以下簡稱已核定之農村再生計畫）定有第十七條之社區公約者，主管機關應優先補助。	與「社區公約」相關法條第十條、第十七條及第十八條應全數刪去。此條例與社區公約相關法條訂的莫名奇妙，要求社區組織代表得訂定社區公約，又要求所有權人全體同意，甚至其繼受人也受此社區公約之規範，一個不具公議的社區公約，竟然擁有當下及長久的約束力，極不合理
四．土地兼併、圈地
第二十五條直轄市或縣（市）主管機關就第二十二條第一款地區擬訂農村再生發展區計畫時，為配合農村社區整體發展，需將既有鄉村區建築用地範圍擴大者，應併同計畫，報中央主管機關同意，依法辦理使用分區或使用地變更。前項既有鄉村區建築用地範圍之擴大，得以下列方式辦理：一、區段徵收、土地重劃或協議價購。二、由所有權人配合計畫內容捐贈二分之一土地作為公共設施使用，交換取得其餘二分之一土地作為建築用地。前項第二款所定土地交換之辦理程序、交換基準、規模、審核條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。	該草案第二十五至二十七條，揭露了這是一部假農村再生之名的「土地開發法案」。所謂的農村再生，不過是以法律程序行圈地之實。第二十五條二分之一土地捐做公有土地，以換取二分之一的建築用地變更。農村建築用地不足，是一個長期以來行政怠惰後果，政府部門不思就「非都市土地利用管制」尋合理解決之道。竟然透過再生條例包裹立法，這是一種政府以掌握「土地變更之權責」威脅農村居民就範的惡質法條。
第二十六條直轄市或縣（市）主管機關就第二十二條第二款地區擬訂農村再生發展區計畫時，為實施生產與生活環境之整體規劃及建設，得選定範圍實施整合型農地整備，並併同計畫，報中央主管機關核定後，於選定範圍內之鄉（鎮、市、區）公所之適當處所，公告三十日；公告期滿實施之。前項範圍之選定，應經範圍內私有土地所有權人超過五分之三，且其所有土地面積超過範圍內私有土地總面積三分之二之同意；範圍內之公有土地，應一律參加。	第二十六條開了一條大地主兼併小地主（以土地所有權大小論斷），私有土地兼併公有土地（範圍內公有土地一律參加）的大門。這個條文強制要求公有地納入整備計畫，隱藏私有地以小吃大的空間。例如，有心人刻意操作，選擇鄰近公有地之社區，以1公頃私有地圈住10公頃公有地。此條文理應明定公有地納入計畫之比例。
第二十七條整合型農地整備選定範圍內，其供道路、溝渠、廣場、電信電力地下化、下水道、污水處理、綠地、農路、水路等公共使用之用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等土地抵充外，其不足土地與工程費用、整合型農地整備費用、貸款利息、稅捐及管理費用、拆遷補償費用，經中央主管機關核定後，由範圍內之土地所有權人按其土地受益比率共同負擔，並按整備後評定地價，以範圍內之土地折價抵付；其應分配之土地因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。	第二十七條以整備後之土地折價支付開發費用，土地面積過小時則以現金繳納。這是一個「估價遊戲」。首先以預期的增值效益強行開發，再以開發後的預期經濟發展效益估算土地價值，接著以估算後的土地價值計算「折費地面積」，土地過小的農村居民則需以現金繳納。遊戲結果，土地面積大者土地增值（雖然也是虛假的），土地面積小者，需支付現金，或被迫積欠債務，再以行政執行命令查扣財產。問題是，這原本就是一個「估價遊戲」啊？何以最後造成小地主遭查扣財產呢？這並非預言，發生在陳建年在任時台東利嘉工業區的開發弊案（壹週刊＜產業東移悲歌　官商舞弊地主受害＞曾有詳細報導）血淋淋的突顯苛政猛於虎的現實。
第三十一條直轄市或縣（市）主管機關對農村社區內有妨礙整體景觀、衛生或土地利用之窳陋地區，得通知該土地所有權人或建築物所有權人，限期依已核定之農村再生計畫改善；屆期未改善者，直轄市或縣（市）主管機關得逕為實施環境綠美化、建築物之維護或修繕。前項土地所有權人或建築物所有權人有住所不詳或行蹤不明，經直轄市或縣（市）主管機關於村（里）辦公處所及其他適當處所公告三個月，期滿無人異議者，得逕依前項規定辦理。直轄市或縣（市）主管機關依第一項規定實施環境綠美化、建築物之維護或修繕所需費用，得由土地所有權人或建築物所有權人負擔。	此一法條充分的顯示了行政院農委會去鄉村文化脈絡的思維。農民的生活環境必然與其產業投入及生活習慣相生相成。大樹下隨意散置的矮凳、稻埕上的農機具、矮牆邊的堆材以及後院的雞舍就是農村的空間的生命。即便是破落的屋瓦、傾頹的土牆不過是無聲的反應農村人口流失的現實。這些空間，斷不能以「窳陋」形容。形諸法條的文字，竟然以此模糊標準，要求字眼，並且據此進行環境綠美化與建築物修繕。此一法條除涉及侵權，更窄化農村文化、美感。就執行面而言，則是粗暴至極。本法條為處理無主或不明產權土地，卻又要求土地所有權人、建築物所有權人應負擔費用，此與台灣農村土地與建築物所有權現實落差甚大。許多土地或建築所有權人動輒因繼承而達數十人甚或上百人之譜，要求其支付該費用，無端衍生行政困擾。況且以法務部行政執行處追討平民百姓欠款欠稅之急切，勢必出現經濟困頓、久離農鄉的農民、農家子弟，因故土薄產供社區綠美化而遭強制執行之荒謬。