給棲地保育一條方便之徑 | 環境資訊中心

給棲地保育一條方便之徑

2009年05月20日
作者:溫于璇、孫秀如、耿璐(台灣環境資訊協會環境信託中心)

以環境公益信託做為一環境保育的管道與途徑而言,若以永久保護土地、為後世留下珍貴的土地資產作為環境公益信託主要目的來看,如何合法取得土地的權利,並可以依信託的精神,長遠保護下這棲地環境,一直是必須要面對與解決的課題。因此,相信多數人都會問到:「可信託的土地,從何而來?」

目前土地取得的困境

圖說:台灣環境資訊協會在台東成功成立「環境信託體驗園區」,嘗試透過公益信託的方式進行棲地保育計畫。這是大家工作的工寮。困難一:國有土地可否信託?

台灣因為早期政策的關係,全台灣約有六成以上的土地屬於國家所有,尤其大多是林地、農地、濕地與海岸地,這些土地有的獲得良好的保護與管理,但也有許多土地遭受破壞,但管理單位卻無力可管;這些需要由民間協助政府管理的土地,卻因公益信託需將信託資產轉移(目前是指所有權轉移)的因素,而無法以公益信託的方式交由民間來進行土地保育。換句話說,國有土地即便有更佳保育方式,且由民眾願意自主付出力量進行環境保育公益信託,但因國有土地無法進行所有權移轉的問題,因此僅能讓土地繼續閒置。

:「台東成功環境信託體驗園區」四周保留豐富美麗的自然生態困難二:私有地所有權不願釋出

致於私有地的狀況,許多地主其實願意將自己的地提供出來做保育相關利用,但若涉及到「公益信託需將信託資產所有權轉換」時,許多地主便有難處,其原因在於以台灣傳統觀念來說,地是由祖先所傳承,富有重大意義,不可任意失去、變更、甚至是變賣;另外,台灣私有地常因為繼承關係,一塊土地經過幾代傳承之後,被分割得十分零碎,因此完整取得土地的所有權也是困難的工作。

借鏡西方突破困境:保育地役權

在美國有些信託資產並非以「所有權」方式進行公益信託,而是用信託地役權的方式進行。以太平洋森林信託(Pacific Forest Trust,簡稱PFT)為例,美國許多擁有私有林地的地主,即藉由太平洋森林信託達成了許多夢想,也讓美國太平洋沿岸的加州、奧勒岡州和華盛頓州成為永續森林的標竿。

太平洋森林信託的參與者之一賴利.史密斯(Larry Smith),是一位退休的高中主管,他的家族擁有神木州立公園(Big Trees State Park)邊界413英畝的森林產權,這是賴利的父親在1946年買的,賴利想在這塊土地上有所作為和開發,於是把保育地役權 (conservation easement(編按)【註1】賣給太平洋森林信託,以對這塊土地盡到最好、最永久的關懷及守護責任。在法律明定之下,賴利也享有所得稅和遺產稅的減免,而太平洋森林信託則以受託人身分擔起林地維護及管理的責任;在這樣的關係之下,地主仍擁有土地產權和森林收益,但是森林的開墾和所有的人為活動都將依雙方契約而受到信託的限制,不論之後林地轉賣或是轉讓,永遠都只能遵從守護森林資源這個最高準則而限制過度及不當開發。

在太平洋森林信託的專業協助之下,賴利學會以永續的方式開採木材或相關產品,也知道如何以符合生態原則的方式管理森林;而減免稅賦,也減免了因經濟壓力而過度使用林地;更重要的是,他不用擔心這塊森林的未來,因為,太平洋森林信託將永遠看守這片森林;另外,除了原來的永續經濟價值、生態價值,太平洋森林信託還能將這片森林納入碳交易的循環,成為減少溫室氣體的一個法寶。

台灣的地役權

美國有以地役權做為信託的資產,那台灣是否亦可如此作為呢?

澎湖有些小離島還保有珍貴的自然生態;若國內的保育地役權能成形、成熟,將可名正言順為其島上的物種和棲地提供最佳且永續的保育

台灣在民法第851條,為地役權定下了這樣的解釋:稱地役權者,謂以他人土地供自己土地便宜之用之權。其中,他人之土地謂「供役地」,自己之土地謂「需役地」。也就是說,地役權使用方式是提供他人在自己土地上「方便使用」【註2】。

舉例來說,當台電欲在某人土地上架設電線桿時,需與地主簽訂契約,至地政事務所登記,即可取得架設權利,此稱為地役權,是物權的一種。當所有權人變賣土地時,其地役權權利將不做任何更動,直到地役權契約消滅,例如土地徵收、契約之存續期間屆滿等。而地役權人也不得變賣其地役權之權利,地役權權利是不與需役地分離(民法第853條)。

其至有人為了需役地的美觀舒適而設定「遠眺地役權」,可讓請求供役地的所有人有容忍或不做為的義務,也就是說為了讓自己土地上遠眺的景觀較為寬廣,而設立遠眺地役權,請求他人土地上之建物不可高於多少公尺以免妨礙景觀。

期待保育地役權的出現

若將地役權之權利加入「保育」觀念,讓保育地役權的權利(物權)可供環境公益信託之資產轉移,則是可以化解取得土地為公益信託所面臨困難。舉例來說,國有財產局或私有地地主若願意將土地之「保育地役權」以公益信託方式提供受託人作為保育之用,像是太平洋森林信託的例子一樣,以永續的方式對待土地,而土地的所有權都歸所有人,一樣有變賣、處分等權利,此為雙贏。

環境公益信託在台灣還是屬於剛起步階段,雖有目前尚有許多困難有待突破,有許多法律不明與配套不齊全的狀況,但也代表環境公益信託有許多未知的可能,我們也期待保育地役權的出現,並可做為公益信託的可信託資產之一,來為台灣環境保護築出一條方便之徑。

 

【註1】在不改變私有土地之所有權並限制開發、使用行為之原則下,兼顧私有財產之使用收益及自然保育,這種方法是對私有土地最有效的長期保育方法之一,美國自然保育協會用這個方法已保護了數百萬英畝的私有土地上之物種和棲地。(資料來源:http://www.tesri.gov.tw/content/information/in_org-f3.asp

【註2】相關民法地役權法條
第 851 條 稱地役權者,謂以他人土地供自己土地便宜之用之權。
第 852 條 地役權以繼續並表見者為限,因時效而取得。
第 853 條 地役權不得由需役地分離而為讓與,或為其他權利之標的物。
第 854 條 地役權人,因行使或維持其權利得為必要之行為,但應擇於供役地損害最少之處所及方法為之。
第 855 條 地役權人,因行使權利而為設置者,有維持其設置之義務。供役地所有人,得使用前項之設置,但有礙地役權之行使者,不在此限。
前項情形,供役地所有人,應按其受益之程度,分擔維持其設置之費用。
第 856 條 需役地經分割者,其地役權,為各部分之利益,仍為存續。但地役權之行使,依其性質,祇關於需役地之一部分者,僅就該部分仍為存續。
第 857 條 供役地經分割者,地役權就其各部分,仍為存續。但地役權之行使,依其性質,祇關於供役地之一部分者,僅對於該部分仍為存續。
第 858 條 第七百六十七條之規定,於地役權準用之。
第 859 條 地役權無存續之必要時,法院因供役地所有人之聲請,得宣告地役權消滅。

【參考資料】
太平洋森林信託
支持在地小農與生態保育的「社區土地信託」(上)
支持在地小農與生態保育的「社區土地信託」(下)