環評爭議的司法審查是「事實審」 | 台灣環境資訊協會-環境資訊中心

環評爭議的司法審查是「事實審」

2011年10月17日
作者:田蒙潔(美國密蘇里州律師)

灑紙錢插草人 環團重返環保署要求中科三期依法停工

基於公民訴訟是公民參與的利牙,「公民訴訟」和「公民參與」必須相互配合,才能發揮功能。中科三期案也因此提供了寶貴的機會,檢討我國公民參與第一階段環評的模式和司法審查相關爭議的標準,是否能「分別調整」以便「相互配合」,以最低的社會成本發揮最大的監督與制衡功能,為我國環評史的下一個里程碑奠定基礎。

從最高行政法院在中科三期案中確認的審查標準和審查脈絡,可以確定的是,我國未來環評爭議的司法審查標準和美國聯邦法院一樣,都是事實審,而非法律審。

美國聯邦最高法院將環評爭議定位為事實審的判例,是1989年的Marsh v. Oregon Natural Resources Council 案。在該案中,美國陸軍工程隊在奧勒岡州的一條河上興建三座水霸,當陸軍工程隊撰寫完成環境影響評估報告書後,新發表的二份研究報告顯示水霸工程對環境的負面影響,超過原來的預期,但陸軍工程隊拒絕撰寫補充環境影響評估報告書,環保團體於是提起訴訟,主張陸軍工程隊應根據新發表的研究報告,進一步評估水霸工程對環境是否有重大影響。

聯邦最高法院審理本案時指出,法院在審理行政機關判斷開發案是否對環境有「重大影響之虞」時,涉及的不是法律問題(question of law),也不是根據行政機關的記錄判斷是否達到對環境有重大影響之虞的「標準」,而是單純的事實爭議(factual dispute),亦即行政機關根據新資訊對環境有無重大影響之虞的判斷,是否不完整、沒定論或不正確,與「重大影響之虞」的定義為何絲毫無關,因此純粹是事實問題(issues of fact)。

我國最高行政法院在中科三期案中,確認法院審查行政機關濫用判斷餘地的8種情形:(1) 出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)法律概念涉及事實關係時,其涵攝有無明顯錯誤。(3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。(4)行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷標準。(5)行政機關之判斷,是否出於與事物無關之考量,亦即違反不當連結之禁止。(6)行政機關之判斷,是否違反法定之正當程序。(7)作成判斷之行政機關,其組織是否合法且有判斷之權限。(8)行政機關之判斷,是否違反相關法治國家應遵守之原理原則,如平等原則、公益原則等。

對照和中科三期案和Marsh 案,適用於對環境「是否有重大影響之虞」爭議的審查情形,包括(1) 出於錯誤之事實認定或不完全之資訊,(4) 行政機關之判斷,是否有違一般公認之價值判斷標準,和(5) 行政機關之判斷,是否出於與事物無關之考量,亦即違反不當連結之禁止。這三種審查情形,相當於Marsh案申明的事實審標準,亦即審查行政機關之判斷是否不完整、沒定論或不正確。

在中科三期案中,法院列出環評審查委員會委員周晉澄提出的專業問題,例如國科會承諾根據VOC 911噸為最大排放量進行管制,但推估來自於最低產能實測值,並未落在連續自動監測95% C.I中,甚至超出前面2.5%值。周委員根據上述事實,質疑國科會和科管局未來無法有效直接快速的監控排放。由於此一問題在環評審查期間始終未獲得回應和處理,法院判決中科三期案確有對國民健康及安全造成不利影響之虞,構成「未考慮相關因素」和「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」的違法。

最高行政法院在中科三期案中所作的上述判決,未涉及任何法律條文的詮釋或適用,純粹是根據事實作出判決,相當於美國聯邦最高法院在Marsh案中申明的「事實審」。將環評爭議的司法審查定位為事實審,符合環評的制度設計。根據首創環評制度的美國國家環境政策法第102條,行政機關必須採用自然科學、社會科學、環境設計等跨領域的專業方法編寫環評書。我國環評法第4條將環評定義為:對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態所做的科學和客觀的調查、預測、分析和評定。因此環評的爭議與科學和專業的調查、預測、分析和評定有關,是無涉法律的事實爭議。

當法院審查環評爭議是事實審而非法律審時,顯示公民參與環評是專業的參與,必須在環評期間進行專業的監督,收集足夠的專業事證,作為未來司法審查的證據。因此,面對最高行政法院在中科三期案中所確認的審查標準和審理脈絡,環保團體或許可以考慮將更多的時間和精力用在專業的提昇上,為未來的環評作準備。