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環境行政爭訟實務分享札記

2013年02月04日
作者:張譽尹(永信法律事務所律師、環境法律人協會監事)

本報〈法律人談環保〉專欄再添生力軍,邀請到環境法律人協會電子期刊,每季合作刊登一篇文章,本季推介的文章是由永信法律事務所律師、環境法律人協會監事的張譽尹律師所作的〈環境行政爭訟實務分享札記〉。本文出自〈環境法律人協會 電子期刊 創刊號歡迎讀者連結,閱讀更多的內容。

大約四年前,一群已投入環境運動的法律人(大部分是律師),有感於社會上對於環境訴訟的需求日增,以達到創造議題並保護環境的雙重目的,因此,這群法律人們,透過互相串連,經過長達兩年左右定期的聚集、討論,終在民國99年1月30日,成立了環境法律人協會,希望能透過有系統的組織,以法律的專業,為環境運動提供更多的能量。

環境法律人協會成立的任務有四(註1):一、環境公益案件之辦理;二、健全環境法制之研討;三、環境法律教育之推廣;四、環境顧問網絡暨互動平台之建置。環境公益案件的辦理,概念上應包括環境非訟案件與環境訴訟案件,前者例如:參與環境影響評估審查委員會、區域計畫或都市計畫審議委員會、各種說明會、公聽會,或在環境行政程序中取得政府資訊、提出意見書等。環境訴訟案件則包括各種與環境有關之民、刑事訴訟(註2),或訴願、行政訴訟程序。本文限於篇幅,僅就環境訴訟中行政爭訟的部分(包括訴願、行政訴訟程序),從理想面與現實面,分享若干經驗,並嘗試就現實面所遭遇的問題,提出解決之可能方向。

后里老農永不妥協 中科三期公民訴訟律師團成軍,律師團與農民合影。廖靜蕙攝。

不必投以理想與期待之訴願程序

因訴願法與行政訴訟法之規定,撤銷訴訟需經訴願先行。因此,絕大部分以撤銷訴訟之形式提出的環境訴訟,必須先經訴願程序。在理想上,我們期待行政機關在訴願程序中,有「自我反省」的機會。

但在現實上,透過訴願程序要求行政機關自我反省撤銷原處分以保護環境,根本是緣木求魚,毫無期待可能性。蓋大部分的環境案件,開發單位若非大型財團,否則就是行政機關本身,許多大型開發案更是主政者之政見與意志。訴願管轄機關身為行政體系之一環,幾乎不可能「自我反省」撤銷原處分。因此,在環境訴訟中,訴願程序便成了制度上不得不走一遭但實際上毫無救濟作用的雞肋程序。

訴願程序的現實面既然如此不可期待,復以訴願法第93條第1項規定:「原行政處分之執行,除法律另有規定外,不因提起訴願而停止。」為了盡速救濟,實際上的因應作為,便以「盡可能迅速地終結訴願程序」,為最高指導原則。為達到此目的,有下列兩部分需注意之處:

一、提出訴願書進入訴願程序之後,勿再補充任何訴願理由,以免訴願審議期間一延再延

依訴願法第85條第1項之規定:「訴願之決定,自收受訴願書之次日起,應於三個月內為之;必要時,得予延長,並通知訴願人及參加人。延長以一次為限,最長不得逾二個月。」自訴願人提出訴願之翌日,訴願期間三個月即開始起算。通常原處分機關會在訴願人提出訴願後約莫二週後提出答辯書,訴願人此時應選擇不必提出任何訴願補充理由。蓋訴願人若忍不住,提出訴願補充理由書駁斥原處分機關之答辯,訴願審議三個月期間將因訴願補充理由書之提出,而重新計算(註3)。如訴願人與原處分機關之筆戰在訴願程序持續延燒,訴願程序將不斷延長而難以終結。

二、訴願期間一旦屆滿,不待訴願審議委員會發文延展,即向管轄行政法院起訴

訴願人提出訴願書後,只要不再提出訴願補充理由書,三個月訴願審議期間即不間斷持續進行。雖然訴願法第85條第1項規定,訴願審議期間得延展一次最長不得逾兩個月。但實務上在訴願審議期間屆滿後,至訴願審議委員會發文延展訴願審議期間送達之前,會有約一週的空窗期間。在此空窗期間以訴願管轄機關三個月不為決定而向行政法院遞狀起訴,依行政訴訟法第4條第1項之規定:「人民因中央或地方機關之違法行政處分,認為損害其權利或法律上之利益,經依訴願法......提起訴願逾三個月不為決定......得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟即為合法(註4)。如此一來,即可盡速進入真正可投以期待的行政訴訟程序。

行政訴訟程序的理想

環境行政訴訟,是在近十餘年來漸漸增加而方興未艾(註5),經過這幾年法律人的努力論辯,再加上社會上各類環境運動的衝撞,在法庭內、外雙重鬥爭下,法律上已經逐漸實現了下列的理想:

一、環境影響評估審查結論,具有「行政處分」的性質,得為行政法院審查之標的

圖片來自公視我們的島「中科三期‧環評聖戰」

行政院環境保護署依環境影響評估法對開發案所做成的「環境影響評估審查結論」,在以往並不被認為具有「行政處分」的性質,行政法院經常以此為由,在程序上駁回原告之訴。但在雲林縣林內鄉民訴請撤銷「雲林縣BOO垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書環評審查結論」乙案中,最高行政法院於92年裁字第519號裁定中首先暗示了環評審查結論為行政處分的可能性(註6)。發回更審後,高雄高等行政法院92年訴更字35號判決首開先河,正面承認「環境影響評估審查結論」具有「行政處分」之性質,其合法性得為行政法院審查之標的(註7)。自此之後,環境影響評估審查結論具有「行政處分」的性質,在實務上可謂大致底定之見解。往後提起環境行政訴訟之人民,可以不必在此程序上爭點苦苦掙扎,而能儘速進入實體層面,請法院就開發案對環境保護的影響判斷究竟合法與否進行審理。

二、利害關係人提起環境訴訟的保護規範暨當事人適格判斷標準的細緻化

與開發案有關的行政處分,不論是環保署的環境影響評估審查結論,或是內政部營建署區域計畫審議委員會變更土地使用分區的許可,其行政處分的相對人,通常只限於「開發單位」。至於在開發基地內或開發基地週遭的居民,雖然實際上生活大受影響,卻不是行政處分的相對人。此時想要循行政訴訟管道撤銷原處分尋求救濟的居民,無不面臨行政訴訟法第4條第2項所謂之「利害關係人」如何界定其範圍的問題。換言之,居民必須在程序上被認定為具有法律上利害關係之人,始有行政訴訟之訴權。

依照司法院大法官釋字第469號解釋所示之見解,利害關係人的範圍,以「新保護規範理論」,做為判斷的標準。但解釋理由書中所謂之「如法律已明確規定特定人得享有權利,或對符合法定條件而可得特定之人,授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者,其規範目的在於保障個人權益,固無疑義;如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,即應許其依法請求救濟」等語,甚為抽象,究竟如何能該當於上開綜合判斷後之法規範意旨?均待法院累積每一個特定的個案,漸次具體形成。經過長期的訴訟累積,在環評審查結論違法之撤銷訴訟,以環境影響評估法第5條、第6條、第8條~12條或環評法施行細則相關條文做為原告之保護規範,保障原告在環評程序之程序參與權,已為多件行政法院判決所採(註8)。

近期更欣見最高行政法院100年判字1601號判決(註9)以主管機關環保署依環評法第5條第2項授權規定訂定之「開發行為環境影響評估作業準則」內之相關規定,認為至少開發行為之5公里範圍內者,係受開發行為影響之地區,在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民,具提起撤銷訴訟之原告適格。如此具體之判斷標準,相信對於將來撤銷訴訟原告是否具有法律上利害關係的判斷,其可預測性將提高不少。

三、行政法院揭開「判斷餘地」的面紗,實質審查各類行政機關的行政處分,並撤銷原處分

由於與開發案有關的行政處分,不論是環保署的環境影響評估審查結論,或是內政部營建署區域計畫審議委員會變更土地使用分區的許可,多涉及專業領域,並以合議制的委員會做成。因此歷年來行政法院判決,甚多以「判斷餘地」理論進行表面性的審查,其結果就是原告敗多勝少。但事實上,所謂的「專業審查」,通常是一層幻影。在現實面,多數委員通常連開發計畫或環境影響說明書都沒有詳細閱讀過,只是在開會時聽取開發單位與反對方之短暫言詞,遑論身為「政府機關代表」的委員,更是沉默的投票部隊。

因此,透過行政法院進行實質上的審查,實在有其必要性,近年有幸我們看到最高行政法院勇於揭開「判斷餘地」的面紗,審查各類行政機關的行政處分,並撤銷原處分的案例。例如在中科三期后里基地(七星農場部分)之環境影響評估撤銷案件,最高行政法院99年判字30號判決認為原處分之作成,根本沒有進行國民健康風險評估,環保署為有條件通過環境影響評估之審查,即構成未考慮相關因素而有裁量濫用之違法。又例如在雲林縣林內焚化爐之案件,最高行政法院99年判字709號判決撤銷原處分,其中理由之一即認為上訴人雲林縣政府明知焚化廠預定廠址下風處相隔約一公里處即為林內淨水廠開發計畫用地,但開發單位達和公司環說書內並未述及,又該地區北風盛行,焚化廠之汙染物對於位於南方下風處之淨水廠影響重大,但上訴人雲林縣政府均未命開發單位補正或評估,審查結論附帶之18個條件,亦無一與林內淨水場有關,足見有「出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊」之判斷瑕疵。

行政訴訟程序的現實

但是,就在環境法律人這幾年來陸續實現上開理想的過程中,我們卻遭遇下列的現實面,仍待我們持續的努力:

一、行政機關想盡辦法曲解法令,違背法治國原則,不遵守行政法院的判決

后里居民要求環署下令中科停工。朱淑娟攝

例如中科三期后里基地(七星農場部分)之開發案,縱令最高行政法院以99年判字30號撤銷環評審查結論,依環評法第14條,不得為任何開發行為。但環保署竟能發明「停工不停產」此一荒謬至極之語詞,還花費公帑公開登報批評行政法院之判決(註10)。又例如美麗灣渡假村股份有限公司在台東杉原海水浴場的BOT渡假村,遭到最高行政法院撤銷環評審查結論,但台東縣政府卻不斷推拖拒拆。這些都是行政機關違反法治國原則的最糟示範。但很遺憾的,我們對於這個現實,除了利用媒體與學術文章嚴詞批評,竟然難有立即的手段可以抗衡。要解決這個現實,最有效的方法,就是讓它不發生。我們希望透過長期的公民法治與環境教育,嘗試在未來改變這個現實。

二、在漫長的行政訴訟程序中,未能停止執行,導致原處分撤銷後的龐大殘局難以收拾

不論是中科三期、美麗灣渡假村、林內焚化爐,每一個開發案一開始都依恃著行政處分原則上不停止執行的護身符,即使明知在當地居民提出行政訴訟之後,開發案可能遭到撤銷,但開發單位或主管機關卻預期著木已成舟而不可逆的現實。因此也造成了漫長的行政訴訟程序中,因未能停止執行,導致原處分撤銷後的龐大殘局難以收拾之惡果,當地居民的權益亦難獲因訴訟結果而獲得保障。因此,現行的行政訴訟法第116條~119條之停止執行制度,實有必要特別針對環境案件,設計一套「原則上應停止執行,例外始准許繼續執行」之規範,以免環境保護淪為空談、人民對行政公權力之道德性與司法公信力盡喪之後果。

三、環境行政訴訟程序所需花費之心神與時間,卻難以取得相對應的報酬,致使投入環境行政訴訟的律師人數,無法滿足社會上遽增的需求

環境行政訴訟,由於「事實」牽涉非常專業之領域,並需長期調查,當地居民雖然知悉開發地點現場的狀況,但不會使用客觀與專業之術語描述,再加上又有數量不少的開發計畫、環說書及各種會議記錄需閱讀,導致承辦環境訴訟的律師,需花費大量的時間來諮詢專家、閱讀資料,以求釐清事實。復以環境行政訴訟所牽涉的法律層面亦廣,承辦律師所花費之心神與時間,常難以計數。但目前的現實面卻是:環境行政訴訟的公益性,致使承辦律師無法取得相對應的酬金。如此一來,再有熱情與理念之人,一旦需顧慮自身的生計,所投入之時間也會有一定限度。

我們希望,除了逐漸建立環境法律人協會的知名度,提升捐款數字,有能力聘雇支薪的專職律師之外,可長可久之道,還是建立一套經濟制度,使支持環境訴訟的當地居民(不限於起訴之原告),能以小額捐款方式,支持協會,再由協會給付律師酬金給環境訴訟的承辦律師。在這套經濟制度中,負責串連當地居民與環境律師的在地環保團體,是非常重要的關鍵,環保團體應帶給當地居民「環境訴訟是有償的,透過眾多當地居民的小額捐款給協會,積少成多,支持律師向政府機關或開發單位訴訟」之觀念,並實際負起勸募之責任。如此一來,只要環境行政訴訟就像其他一般的訴訟案件,有酬金收入,即不愁有更多有興趣或有志之律師,投入環境訴訟的行列,以滿足社會上日增之需求。

結語

環境訴訟之理想,透過了十餘年來環境法律人無私的努力,漸漸為環境運動打開了另一條可行之路。但橫亙在我們眼前的現實,仍然艱鉅。環境法律人協會的成立,雖然無法為眼前的現實,提供一蹴可幾之解決之道,但我們相信,只要這個組織的目標正確,堅定而行,應當能漸次扭轉這些現實。

註釋:

註1:環境法律人協會章程,101年2月5日修正,第五條:
本會之任務如下:
一、環境公益案件之辦理:
(一)規劃、執行環境公益案件法律服務工作。
(二)受理個人或團體委託執行環境法律服務工作。
(三)其他相關環境公益案件。
二、健全環境法制之研討:
(一)蒐集整理我國環境公益案例與相關統計資料。
(二)蒐集整理世界各國環境法制立法例與相關國際法規定。
(三)檢視研討我國現行環境法制。相關研討會之舉行地點,宜考量實際情形於全國各地輪流舉辦之。
(四)提出法制增修之建議方案報告,送交各相關單位並積極從事推動工作。
(五)依據環境基本法第三十一條,促進中央政府訂定法律設置環境法律扶助基金,以推動有益於環境發展之事項。
三、環境法律教育之推廣:
(一)舉辦環境公益議題之相關講座、研討會以及其他活動。
(二)針對社區住民團體、各級教育、行政機關或其他環保團體,舉辦實際法律運用之訓練課程。
(三)編纂環境法學教材。
(四)出版環境法律專刊。
四、環境顧問網絡暨互動平台之建置:
(一)整合關注環境保護法令及其他環境議題之律師、法律學者及其他法學或相關領域之專業人士,集結而成本會之顧問網絡暨互動平台,以支援本會所進行或提出之提案。
(二)基於本會宗旨,藉由聯繫往來、參訪活動以及參與或舉行國際研討會議,與其他國家或國際組織團體與專家學者交流合作,吸取類似個案處理經驗,並研究其他國家之立法例與國際法規定,以擴展本會之環境顧問網絡至世界各國。

註2:民事訴訟例如:彰化地方法院98年度訴字第584號請求防止妨害案件,彰化地區居民訴請法院禁止台電公司設置之高壓電纜線通過原告土地上方。刑事訴訟例如:臺灣高等法院臺南分院97年上訴字第1020號偽造文書案件,即台南縣東山鄉嶺南村永揚垃圾掩埋場環境影響說明書登載不實資訊案。

註3:訴願審議期間起算日,除為訴願法第85條第2項所明定之外,行政院依同法第52條第3項授權而制訂之「行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則」第27條亦有明文規定:「本法第八十五條第一項所定之三個月訴願決定期間,自訴願書收受機關收受訴願書之次日起算。前項規定,於本法第八十五條第二項補送、補正訴願書時,準用之。訴願人於訴願決定期間續補具理由者,訴願決定期間自收受最後補具理由之次日起算。訴願人於延長決定期間後再補具理由者,訴願決定期間自收受補具理由之次日起算,不得逾二個月。」上開訴願審議期間起算日之標準,為最高行政法院91年裁字第305號裁定及100年裁字第1307號裁定所肯認。

註4:例如台北高等行政法院99年訴字658號區域計畫法案件,原告於98年12月14日提起訴願,原處分機關於98年12月25日檢卷答辯,原告於99年3月24日以提起訴願逾三個月訴願機關未為決定為由,向台北高等行政法院提起行政訴訟,審理中行政院於99年7月7日以院臺訴字第0990100207號決定駁回訴願,台北高等行政法院審理後於99年12月30日為實體判決,行政訴訟仍符合訴願前置之程序要件。

註5:台北高等行政法院行政訴訟第一審終結事件性質類別統計資訊,「環保」類別,查詢日期:101年10月8日,網址:http://tpb.judicial.gov.tw/statistics4.htm。

註6:最高行政法院92年裁字第519號裁定要旨:惟查本件系爭雲林縣BOO垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書審查會審查結論謂:本案有條件通過環境影響評估審查,開發單位應依下列(一)至(十八)事項辦理,此有第二次審查會議記錄在卷可稽。經查其或係垃圾車輛經過地區應如何確保社區或校區之環境品質,或為有毒危害性污染物之防制及監測規定,難謂不具法律效果,參諸環境影響評估法第十六條第一項:「已通過之環境影響說明書或評估書,非經主管機關及目的事業主管機關核准,不得變更原申請內容」及第二十二條前段:「開發單位於未經主管機關依第七條或依第十三條規定作成認可前,即逕行為...開發行為者,處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」以觀,此項審查結論,難謂對開發單位不具拘束力,原裁定認其未對外直接發生法律效果,非屬行政處分云云,自有違誤。

註7:高雄高等行政法院92年訴更字35號判決要旨:開發案核定許可與否,固屬於目的事業主管機關之權限,惟其核定許可與否,仍受環境影響評估主管機關(以下簡稱環評主管機關)之審查結論所拘束,故環評主管機關審查認應開發與否之結論,直接影響開發案之許可與否,而產生法律上之效果,應屬行政處分。至於目的事業主管機關核定開發案之准許與否,則係另一行政處分,法務部八十四年七月二十九日(八四)法律決字第一八0三三號函亦採相同見解,足資參照。本件被告於九十年五月二日以(九0)府環府字第九0三六000九八七四號函公告之「雲林縣BOO垃圾焚化廠興建營運計畫環境影響說明書」審查結論為:「本案有條件通過環境影響評估審查,開發單位應依下列(一)至(十八)事項辦理。」,此項審查結論一方面除發生終結環境影響評估程序之法律效果,並解除開發單位須進行第二階段環境影響評估程序之義務之外;另一方面則以附條件方式,課予開發單位如何實施開發行為之諸多負擔,衡諸首揭訴願法第三條第一項對於行政處分之定義,此項審查結論要屬被告就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為,應屬行政處分,而非觀念通知。再者,依環評法第二十二條前段規定,開發單位未經環評主管機關認可前即逕行為開發行為者,環評主管機關並得依法予以裁處罰鍰,益足徵此項審查結論具有規制效力,核屬行政處分。最高行政法院九十二年度裁字第五一九號裁定所表示之法律見解,亦認被告九十年五月二日以(九0)府環府字第九0三六000九八七四號函為行政處分,本院自應遵循。

註8:最高行政法院99年度判字第30號判決、98年判字第475號判決、99年判字第709號判決。

註9:最高行政法院100年判字1601號判決要旨:至「當地居民」之範圍如何,如自相關法令規定可得知者,應依該法令規定。查主管機關依環評法第5條第2項授權規定訂定之作業準則第6條第1項:「說明書及評估書應記載事項及審查要件,依說明書應記載事項及審查要件(附件三)、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件(附件四)、說明書、評估書初稿應檢送之圖件(附件五)規定辦理。」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事項」欄:「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」其審查要件為:「一、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫,如附表五」,而「附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫(包含規劃中、施工中及已完成之各計畫)」之「範圍」欄載:「開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為況線兩側各500公尺範圍內」;「附件五說明書、評估書初稿應檢送之圖件一、地理位置圖,以比例尺五千分之一或一萬分之一台灣地區相片基本圖或縮圖,標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等。……」據此可知,法令要求列出開發行為可能影響範圍半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內之相關計畫,及提出標示開發場所及附近1公里至5公里範圍內交通、河流、都市計畫、主要土地使用、地形、地物、地貌、學校、社區與重要設施等之地理位置圖,顯示該等法令認為至少開發行為之5公里範圍內者,係受開發行為影響之地區,在此範圍內之居民可認為屬於開發行為之當地居民,具提起撤銷訴訟之原告適格。

註10:99年2月10日之中國時報、聯合報、聯合晚報、自由時報及蘋果日報等5大報半版廣告。