206地震過後,「防災型都更」議題再起,而314土壤液化資料公布後,地方政府也擬趁勢推出都更。不過,交通大學土木工程學系副教授、長期擔任政府災害防救深耕計畫的單信瑜卻指出,「防災型都更」不僅緩不濟急,更無必要性。
單信瑜表示,雖然都更後的新建築耐震標準較高,但是在台灣,地震威脅無所不在,全台都承受地震風險,政府應把建物安全落實到每棟建築,進行老舊建物的耐震評估與補強。
防災型都更無法全面提升老屋耐震標準。圖為南台強震台南建物災情。攝影:施惠慈。
「防災型都更」取代老屋? 缺乏全面性且緩不濟急
206美濃地震後,前內政部長李鴻源再度提出「防災型都更」,以新建高樓取代老舊建物,藉以提升耐震標準。地震後一個多月以來,「防災型都更」一再成為中央與地方解決老舊建築的選項。
單信瑜認為,都更確實可提升房屋耐震標準、改善巷道與排水規劃,有利於防災,但以都更做為防災手段,卻是錯誤的方向。
首先,台灣的地震災害具普遍性,並非只有斷層區周圍,或是土壤液化區上的居民會遭受震災。但防災型都更卻只針對特定區域,無法全面提升老舊建物的耐震標準。
其次,防災型都更要以較大的街廓為單元來進行,但台灣許多街廓多是新舊建築夾雜,且住戶人數眾多,以之前防災型都更所提出的500戶規模為例,要達到住戶同意的最低門檻就是難題,因此緩不濟急。
第三,都更要靠容積獎勵。以台北為例,人口過多,負荷量過大,容積獎勵的結果,是讓人口與建築更加密集,反增加地震災害風險。單信瑜問:「為什麼要用錯的獎勵來做對的事情?」
單信瑜說,建物透過修繕補強,一樣可以達到耐震最新規範要求。透過個別建物補強的方式進行,可以更全面性、更快速的提升耐震等級。至於耐震補強的重點,也應以大眾場所、人口密集的車站、電影院、補習班等都應優先,而非僅限於老舊建築。
「防災型都更」降低居民同意門檻
內政部營建署都市更新組表示,所謂的「防災型都更」是概念,並非法律定義,目前仍是沿用《都市更新條例》中現行條例辦理,而該條例本就訂有:地震、火災、水災等受災地區,或為避免重大災害,地方政府可視情況劃定區域辦理都更。而符合此情況者,建築物所有權人同意門檻會從一般都更的2/3降低至1/2。
至於容積率,內政部說明,都更給容積獎勵,是為了讓民眾有參與改建的誘因與動機。如果原有地盤有地質問題,重建時也會進行工程上的強化措施,所以,給予容積獎勵未必會讓地質更不穩。而且都更必須符合現行建蔽率規定,將留下更多空地並增加避難逃生空間。
不過,單信瑜認為,災害高潛勢地區的建蔽率或是容積率都應該降低,現在,卻是以增加土地使用密度的方式進行,並降低降低居民同意的門檻,無論是對安全或是社會公義而言,都是反其道而行。
自己的家自己救 民眾應面對建築安全
實際上,政府過去也一直對公有建築、學校進行耐震補強,但對民間老舊建築評估的補助卻是到2013年才開始規劃,今年初首度提出試辦計畫,補助初步評估500件,詳細評估20件。
206地震後,在行政院指示下,耐震評估計畫擴大至全面補助1999年底前領得建照之私有住宅初評,估計達76.9萬件。
營建署管理組組長劉田財解釋,以往民眾警覺性不高,加上評估結果通常需要進行整修補強,在政府不補助整修的情況下,民眾意願缺缺。此外,外界過去也曾質疑,擁屋者相對有錢,提供補助缺乏公益性。這次因地震災情,才引起民眾注意。
由於中央的補助計畫尚未核定,許多縣市還未接受評估申請,高雄市已先行編列預算辦理,預估6000件應辦理初評的建物,截至目前只有720件左右申請。單信瑜呼籲民眾應負起責任,「自己的家也該自己救」。
營建署防災型都更推動構想示意圖。資料來源:台北市政府都市發展局網站。